Kein Europäischer Bundesstaat


Das deutsche Bundesverfassungsgericht und der Vertrag von Lissabon

 

Von Karl Claus

Der Vertrag von Lissabon, mit dem die bisherigen EU-Verträge in wesentlichen Punkten geändert, aber auch die durch Volksabstimmungen in zwei Teilstaaten gescheiterte EU-Verfassung nur leicht verändert als „Reformvertrag“ durchgesetzt werden soll, wurde vom Deutschen Bundestag mehrheitlich am 8. Oktober 2008 so wie in Österreich ohne Volksabstimmung durch das „Zustimmungsgesetz“ ratifiziert. Dagegen wurden 6 Beschwerden beim Bundesverfassungsgericht (BVG) eingebracht, über die in einem „Organstreitverfahren“ gemeinsam entschieden wurde. Das Urteil wurde am 30. Juni 2009 verkündet und beschäftigt seither nicht nur Deutschland, sondern wohl alle Mitgliedstaaten der EU und deren Organe und Bürger.

Das Urteil gibt zwar den Beschwerden (die erste vom CSU-Abgeordneten Peter Gauweiler, der dann mit verschiedener Zielsetzung Beschwerden der Linksfraktion des Bundestages, hochqualifizierter Juristen und von 53 Abgeordneten des Bundestages folgten), in den wesentlichen Punkten keine Folge. Es bestätigt also, dass der Lissabonvertrag mit der deutschen Verfassung (dem Grundgesetz) vereinbar sei, verlangt jedoch für die Ratifizierung des Vertrages die Neufassung der Begleitgesetze, die als verfassungswidrig aufgehoben wurden. Daher darf „vor Inkrafttreten der von Verfassungswegen erforderlichen gesetzlichen Ausgestaltung der Beteiligungsrechte des Bundestages und des Bundesrates“, die der BVG als nicht gegeben ansieht, die Ratifikationsurkunde nicht hinterlegt werden.

Die sich aus dem Grundgesetz nach Ansicht der Beschwerdeführer ergebenden Mängel des Lissabonvertrages und der Begleitgesetze wurden vom BVG ausführlich erörtert. Damit ist erkennbar, dass die Beschwerden vom BVG sehr ernst genommen wurden. Die Behebung der festgestellten Mängel der Begleitgesetze dürfte schon im Hinblick auf die grundsätzlichen Ausführungen des BVG zum Wesen und zu den Rechten der EU nicht einfach und wohl umstritten sein. Die Ratifikation des Vertrages und damit der Zeitpunkt seines Inkrafttretens ist daher nach wie vor unsicher, zumal damit gerechnet werden muss, dass besonders die EU-kritischen Staaten, welche den Vertrag noch nicht ratifiziert haben (etwa Tschechien, Polen, England u. a.), die Entscheidung des deutschen BVG genau prüfen und dessen durchaus auch als kritisch zu beurteilende Argumente möglicherweise übernehmen werden. Damit muss man die Auswirkungen der Entscheidung wohl anders und schwerwiegender beurteilen, als dies von der deutschen Regierung und den meisten Medien derzeit dargestellt wird.

Festlegung auf einen „Staatenverbund“

Der Entscheidung vorangestellt wurden „Leitsätze“, die der BVG für diese und andere Entscheidungen zur Europäischen Union formulierte. Damit wird klar gestellt, dass der Gerichtshof sich vor allen an diesen Leitsätzen orientiert. Aus ihnen kann man zwar auf eine „Europafreundlichkeit“ des Gerichtshofes schließen, die er ausdrücklich mit dem deutschen Grundgesetz, also verfassungsrechtlich begründet und aus der sich sein deutliches Bestreben ergibt, die Gestaltungsregeln der Union und damit auch den Lissabonvertrag mit der deutschen Verfassung in Einklang zu bringen. Dies erweist sich vor allem durch die vorangestellten Leitsätze als schwierige Aufgabe, weil sich aus diesen deutlich die Bruchlinien zu den europäischen Verfassungen und damit auch zum Grundgesetz ergeben. Die Begründung klingt daher nicht nur erklärend und belehrend, sondern manchmal geradezu entschuldigend und damit nicht immer überzeugend, was zum Vorwurf einer „Regierungsfreundlichkeit“ des zweiten Senats des Gerichtshofes führen könnte. Tatsächlich wurden mit dem Urteil der deutschen Regierung Probleme erspart, die sich durch eine Aufhebung der Vertragsratifikation als verfassungswidrig zweifellos ergeben hätten. Das Dilemma des Gerichtshofes, dessen Aufgabe ja vor allem Wahrung und Sicherung der deutschen Verfassung ist, die mit dem von der EU bisher verfolgten und durch den Vertrag von Lissabon fortgesetzten Gestaltungsweg nur schwer in Einklang gebracht werden kann (was ja auch für die österreichische Verfassung gilt), wird dadurch deutlich spürbar.

Der erste im Urteil zitierte Leitsatz des BVG lautet: „Das Grundgesetz ermächtigt mit Art. 23 GG zur Beteiligung und Entwicklung einer als Staatenverbund konzipierten Europäischen Union. Der Begriff des Verbundes erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten, die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedstaaten unterliegt und in der die Völker – das heißt die staatsangehörigen Bürger der Mitgliedstaaten – die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben.“

Dies ist nicht nur eine verfassungsrechtliche Ermächtigung, sondern geradezu ein Auftrag. Dazu ist aus österreichischer Sicht festzustellen, dass die österreichische Bundesverfassung Ähnliches nicht kennt, woraus sich alleine schon die Fragwürdigkeit der Ratifikation des Lissabonvertrages ohne Volksabstimmung durch den National- und Bundesrat ergibt. Dazu kommt – wie das Urteil richtig feststellt –, dass der Lissabonvertrag in seiner Bedeutung für die Entwicklung der EU dem Vertrag von Maastricht „ähnelt“, also dem Gründungsvertrag der EU, für den in Österreich sehr wohl eine Volksabstimmung als notwendig befunden wurde. Man kann daher annehmen, dass die Ratifikation des Lissabonvertrages durch den Nationalrat auch vor dem österreichischen Verfassungsgericht angefochten werden könnte.

Souveränität eingeschränkt, doch nicht aufgehoben

Das BVG bestätigt mit diesem Leitsatz, dass das Grundgesetz nur dann gewahrt bleibt, wenn die Europäische Union als „vertragliche Verbindung souverän bleibender Staaten“ verstanden und gestaltet wird, wobei es meint, dass die Souveränität der Bundesrepublik auch durch den Vertrag von Lissabon nicht gefährdet oder gar beseitigt wird. Das Urteil gesteht zwar zu, dass wesentliche Teile der deutschen Souveränität bereits an die EU übertragen wurden, bzw. durch den Lissabonvertrag noch übertragen werden müssen. Die staatliche Souveränität bleibe aber bestehen, solange es Verfassungsorgane gibt, die über das Schicksal und die Identität der eigenen, nationalen Gemeinschaft, deren Organisationsform (etwa Republik) und Grundregeln (Demokratie) zu entscheiden haben (Bundestag, Bundesrat und letztlich das Volk selbst). Deren Entscheidungsrechte und -pflichten ergäben sich aus dem Grundgesetz (=Verfassung), das durch die EU nicht abgeändert werden könne.

Man kann gewiss darüber streiten, ob eine Souveränität des Staates im klassischen Sinn noch angenommen werden kann, wenn wesentliche Kompetenzen einer staatlich organisierten Gemeinschaft nicht mehr eigenbestimmt sind. Aus all dem ergibt sich jedoch, dass es in der EU weniger um die Erhaltung und Sicherung der Staaten, als um die der historisch entstandenen Sozialgemeinschaften, also der europäischen Völker und ihrer Identität gehen muss. Das in den Beschwerden als Kernfrage aufgeworfene Problem der staatlichen Souveränität wurde vom BVG daher vor allem mit der im GG festgelegten Ermächtigung der gesetzgebenden Körperschaften für eine Beteiligung an einer als Staatenverbund konzipierten EU beantwortet, womit die Einschränkung der staatlichen Souveränität ausreichend begründet erscheint. Das Gericht stellt auch kein Überschreiten dieser Ermächtigung fest. Die daraus gezogene Schlussfolgerung, dass der Vertrag von Lissabon und damit das deutsche Zustimmungsgesetz mit dem GG vereinbar sei, dürfte trotzdem nicht allgemein überzeugen, was auch für die damit reformierte Verfassung der EU gilt.

Geht man von der Notwendigkeit der Erhaltung und Sicherung der europäischen Sozialgemeinschaften oder Völker aus, sollten diese nicht als Zusammenschluss „staatsangehöriger Bürger“ definiert werden, sondern müssen als historisch entstandene Lebens- und Sozialgemeinschaften verstanden werden. Deren Wesen und „Funktionsweisen“ werden aber heutzutage immer noch nicht ausreichend erkannt und beachtet und von mechanistisch denkenden „Sozialtechnikern“ oft geradezu verleugnet und verleumdet. Dies zeigt sich auch im Lissabonurteil des BVG, dem allerdings ein weiterer Leitsatz desselben Senats (!) vorangestellt wurde, der eben dies, also die Erhaltung und den Schutz der europäischen „Völker“ und ihrer Identitäten bejaht, woraus sich ein gewisser innerer Widerspruch zu manchen Ausführungen des Urteils ergibt. Er wird gewissermaßen als Grundlage für das Urteil wie folgt zitiert:

„Die europäische Vereinigung auf der Grundlage einer Vertragsunion souveräner Staaten darf nicht so verwirklicht werden, dass in den Mitgliedstaaten kein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt. Dies gilt insbesondere für Sachbereiche, die die Lebensumstände der Bürger, vor allem ihren von den Grundrechten geschützten privaten Raum der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit prägen, sowie für solche politische Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind und die sich im parteipolitisch und parlamentarisch organisierten Raum einer politischen Öffentlichkeit diskursiv entfalten.“

Anerkennung nationaler Gestaltungsräume

Der BVG anerkennt damit, dass es in der EU einen eigenständigen Gestaltungsraum für die einzelnen Mitgliedsgemeinschaften und damit auch für die bisherigen Staaten geben muss (fraglich, ob diese dann noch als „souverän“ bezeichnet werden können oder nicht), in dem die besonderen „wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse“ der Unionsmitglieder bewahrt und eigenständig weiter gestaltet werden können. Jede historisch gewachsene Sozialgemeinschaft hat ihre eigene Identität entwickelt, die sie weiterhin bewahren und gestalten will. Der Gestaltungsplan der EU und damit der Lissabonvertrag ermöglicht aber nicht nur die Reduzierung, ja Beseitigung der Souveränität der europäischen Staaten, sondern auch die der Identitäten der historisch gewachsenen Lebensgemeinschaften (= Völker). Ziel der „Sozialtechniker“ der Union ist auch die Gleichschaltung ihrer Sozialgemeinschaften. Aber das wird geradezu zwangsläufig scheitern, weil sich die historisch gewachsenen Gemeinschaften ihre Identitäten nicht (jedenfalls nicht von heute auf morgen) durch zentralistisch angeordnete Gesetze und Richtlinien nehmen lassen. Man denke etwa an England! Das deutsche BVG hat demnach Recht, wenn es in diesem „Leitsatz“ fordert, dass jede europäische Lebensgemeinschaft einen Raum für die weitere Gestaltung ihrer eigenen wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Identität behalten muss, was aber eben durch den Lissabonvertrag in Frage gestellt und verunsichert wird.

Das BVG hat offenbar sehr wohl die Gefahren des Lissabonvertrages erkannt. Es meint allerdings, dass die im Vertrag vorgesehenen Sicherungen nicht nur für die Erhaltung der Souveränität der BRD, sondern auch für die Erhaltung der Identität des deutschen Volkes ausreichen, was ausführlich erklärt und begründet wird. Zu diesen Sicherungen gehören etwa die für die Legislative (also den Rat) vorgesehenen Abstimmungsregeln. Die bisher vorgesehene Einstimmigkeit im Rat wird durch den Lissabonvertrag mit wenigen Ausnahmen durch eine „qualifizierte Mehrheit“ ersetzt, die dann anzunehmen ist, wenn die Abstimmung eine „doppelte Mehrheit“ ergibt, nämlich 55 % aller Mitglieder und 65 % der EU- Bevölkerung. Darüber hinaus beansprucht das BVG für sich Prüfungskompetenz für den Fall von „Grenzdurchbrechungen“ seitens von Gemeinschafts- und Unionsorganen und sieht diese durch die im Lissabonvertrag vorgesehene „ultra-vires Kontrolle“ als gesichert. Mit dieser Kontrolle, die auch als „Identitätskontrolle“ zu definieren wäre, könnte sowohl die Einhaltung der Grundsätze und Grundrechte des GG, als auch eine identitätsgerechte Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse des deutschen Volkes sichergestellt werden.

Bürokratische Stolperdrähte

Dazu muss festgestellt werden, dass nicht nur diese Sicherheiten und ihre Anwendung, sondern auch die verschiedenen Möglichkeiten einer Änderung der EU-Verträge (also auch des Lissabonvertrages) höchst bürokratisch formuliert sind, womit sie in der verfahrensrechtlichen Praxis nur mit Problemen funktionieren werden. Es gibt ein ordentliches, ein vereinfachtes und ein so genanntes „Brückenverfahren“ für Vertragsänderungen, wobei für nationale Einsprüche dagegen bzw. gegen Beschlüsse von EU-Organen Fristen vorgesehen sind, die offenbar auch das BVG für zu kurz hält (6 Monate). Ob in dieser Zeit die verfassungsrechtlich dafür zuständigen Organe entscheiden können, dass durch eine Änderung eines EU-Vertrages oder durch einen Beschluss eines EU-Organs unzulässig in die Souveränitätsrechte der BRD oder in identitätsnotwendige wirtschaftliche, kulturelle oder soziale Lebensverhältnisse des deutschen Volkes eingegriffen wird und daher dagegen protestiert werden muss, ist mehr als fraglich. Diese Regelungen erwecken daher den Eindruck und die Befürchtung, dass damit eben das ermöglicht und erleichtert werden soll, was nach dem zitierten Leitsatz nicht sein darf, nämlich die Reduzierung, ja die Beseitigung der eigenständigen Möglichkeit der Erhaltung und Gestaltung der nationalen Identität und der dafür notwendigen Lebensumstände.

Ähnliches dürfte bei der durch den Lissabonvertrag geschaffenen Möglichkeit eines Austrittes aus der EU beabsichtigt gewesen sein. Diese Möglichkeit ist für das BVG geradezu der Beweis dafür, dass die Souveränität der einzelnen Staaten weiterhin besteht. Die im Vertrag festgelegten Umstände und Folgen eines solchen Austritts sind aber so formuliert, dass sich kaum ein Staat darauf einlassen könnte und eine Beschlussfassung darüber unwahrscheinlich wäre. Alle diese Bestimmungen mögen daher tatsächlich mit dem deutschen GG vereinbar sein, sind aber eher als hypothetisch zu beurteilen. Das Urteil kann damit kaum die Kritik am Lissabonvertrag und die Befürchtungen dagegen beseitigen. Der Vertrag bietet jedenfalls der EU-Bürokratie viele Möglichkeiten, sich gegen die Einzelmitglieder und deren Verfassungen durchzusetzen. Nicht nur der einzelne EU-Bürger, sondern auch die Organe der Mitgliedstaaten bis hin zu deren gesetzgebenden Körperschaften wären damit der EU-Bürokratie weitgehend ausgeliefert.

Die durch den Vertrag geschaffene europäische Verfassung ist weiterhin nicht föderalistisch, sondern zentralistisch konzipiert. Sie lässt für eine eigenständige Gestaltung der europäischen Lebensgemeinschaften keinen bzw. zu wenig Raum, wobei durchaus anerkannt werden muss, dass zu grosse Identitätsunterschiede zwischen den Unionsmitgliedern störend wirken würden, also abgebaut werden sollten und in der Praxis durch die bereits bestehende Wirtschafts- und Währungsunion abgebaut werden. Darauf müsste eben bei der Aufnahme neuer Mitglieder mehr geachtet werden, als dies bisher der Fall war (Türkei!). Damit können und dürfen aber die Identitäten der europäischen Völker nicht beseitigt oder absolut „gleichgehobelt“ werden.

Das Urteil des BVG ist lesenswert

Der Vertrag von Lissabon bietet also die (vermutlich letzte) Möglichkeit einer Korrektur des Gestaltungsplanes der EU, was durch dieses Urteil des BVG zu wenig berücksichtigt wird (und auch nicht berücksichtigt werden kann). Wenn man die EU bejaht, also will, dass sie nicht scheitert, sondern langfristig „funktioniert“, muss man für diese Korrektur eintreten. Das Urteil bietet gute Ansatzpunkte dafür, auch durch die Darstellung der historischen Entwicklung der Union bis zum Lissabonvertrag, die selbst für juristische Laien verständlich gebracht wird. Wer sich näher mit den Problemen des Lissabonvertrages befassen will, sollte daher nicht den Vertragstext, sondern dieses 74-Seiten-Urteil des BVG lesen, auch wenn die juristischen, verfassungsrechtlichen Ausführungen nicht für jeden auf Anhieb verständlich sein werden.

Link: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html

Die Gesetzgebungskompetenzen des EU-Rats, der künftig alleine die dann gegenüber den nationalen vorrangigen EU-Gesetze grundsätzlich mit qualifizierter, also „doppelter“ Mehrheit beschließen soll, werden durch den Lissabonvertrag wesentlich erweitert und erleichtert. Dies könnte eben dazu führen, dass trotz der vorgesehenen sehr bürokratisch formulierten Absicherungen und Kontrollen bei diesen Abstimmungen im Rat vor allem die kleineren europäischen Sozialgemeinschaften und damit auch Österreich ihre besonderen identitätsbestimmenden Lebensverhältnisse nicht mehr selbst gestalten könnten. Das europäische Parlament mit seinen dann auf 751 Mitglieder (mit dem Präsidenten) reduzierten Abgeordneten könnte trotz der vorgesehenen Verbesserung seiner Rechte daran nichts ändern. Es hätte weiterhin keine Gesetzesinitiative, sondern nur in bestimmten, vom Rat beeinflussten Fällen ein Mitentscheidungsrecht.

Mag sein, dass diese Gefahr in der BRD nicht als akut angesehen wird, solange die geforderte Mehrheit von 65 % der Gesamtbevölkerung der EU durch die eigene große Bevölkerungszahl beeinflusst oder kontrolliert werden kann. Dies kann allerdings nichts daran ändern, dass diese Ordnung mit den europäischen Verfassungen nicht im Einklang steht und die EU auf Dauer nicht wirksam funktionieren könnte, weshalb ihre weitere Gestaltung geändert werden müsste. Das Urteil des BVG wird daher an der Kritik gegenüber der EU nichts ändern.

Kritische Lage in Österreich

In Österreich muss diese Problematik demokratiepolitisch und verfassungsrechtlich noch weit kritischer beurteilt werden. Während das deutsche BVG für die Zustimmung des deutschen Mitgliedes im EU-Rat für dessen Beschlüsse die Genehmigung durch Bundestag und Bundesrat verlangt (weil die Beschlüsse nicht mehr einstimmig, sondern mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden), was nun in der Neufassung der Begleitgesetze geregelt werden muss, ist dazu in der österreichischen Verfassung nichts Ähnliches vorgesehen. Der österreichische Vertreter im Rat kann damit alleine (gegebenenfalls mit Weisung der Regierung) über Zustimmung oder Ablehnung entscheiden. Der (neue) Artikel 50 der österreichischen Verfassung verlangt die Befassung des National- und Bundesrats nur für Änderungen von Staatsverträgen, also nicht für die Beschlüsse des EU-Rats. Auf die Probleme, auf die nach der BVG-Entscheidung bei Beschlüssen des EU-Rats besonders geachtet werden muss, um Verfassungswidrigkeiten zu vermeiden, müsste allerdings auch nach der österreichischen Verfassung Bedacht genommen werden. Abgesehen davon, dass diese die vom deutschen BVG verlangten Sicherheiten nicht kennt, ist auch nicht geregelt, ob und wie Beschlüsse des EU-Rats beim österreichischen Verfassungsgerichtshof angefochten werden können. Damit können Beschlüsse des Rats, welche in die „wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse“ der Österreicher eingreifen, also die österreichische Identität betreffen oder gar gefährden, ohne demokratische und verfassungsrechtliche Überprüfung für Österreich verbindlich werden.

Damit wäre Österreich geradezu hilflos den mechanistisch agierenden Eurokraten und ihrer überbordenden Bürokratie ausgeliefert, zumal Österreich das Zustandekommen solcher Beschlüsse mit einer Bevölkerung von knapp 8 Millionen nicht so kontrollieren könnte, wie die BRD. Kurz: die Zustimmung des Nationalrats zum Lissabonvertrag war übereilt und falsch. Sie sollte daher korrigiert werden.

 
Dr. Karl Claus, Wien, Rechtsanwalt i. R., war lange Mitglied im Landesvorstand der FPÖ-NÖ.
Sein Buch „Die Parteien in der Sackgasse – Das Finale der klassischen Ideologien“ ist 2007 in der GENIUS-EDITION erschienen.

Bearbeitungsstand: Montag, 10. Jänner 2011

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