Vom Verfall der Rechtssicherheit


Von Gerulf Stix

Er stand bedrückt vor seinen wandhohen, meterlangen Bücherregalen. Wohlgeordnete Ordner und Bände geltender Gesetze, Verordnungen und Kommentare dazu. „Die Hälfte davon glatt zum wegwerfen“, sagte er, der theoretisch hoch qualifiziert ausgebildete und in Jahrzehnten erfolgreicher Berufsarbeit praktisch erfahrene Jurist. Das sich aus seinem Stoßseufzer entwickelnde Gespräch erbrachte bestürzende Einblicke in unser heutiges Rechtswesen.

Wir erleben eine bislang nicht da gewesene Flut an neuen Gesetzen, Gesetzesänderungen, Novellierungen in unüberblickbarer Anzahl und Verordnungen bzw. Erlässen dazu. Wenn diese Durchführungsbestimmungen überhaupt schon vorliegen! Es mehren sich die Fälle, wo Gesetze bereits in Kraft treten, aber die Durchführungsbestimmungen dazu schlicht und einfach fehlen. Ganz zu schweigen von erläuternden Kommentaren, die für die Praxis zwar sehr hilfreich, um nicht zu sagen unentbehrlich sind, leider aber auf sich warten lassen, weil die kompetenten Verfasser solcher wegen Überforderung nicht mehr nachkommen.

Was soll man sich eigentlich denken, wenn die Parlamente – so auch der österreichische Nationalrat – noch rasch vor dem Jahresschluss so an die fünfzig Gesetze bzw. Gesetzesnovellen beschließen? Nicht wenige darunter, die dann ab dem 1. Jänner des neuen Jahres gelten. Dass deren Verlautbarung oft hinterher hinkt, ist schon fast kein Thema mehr, obwohl dabei allgemeine Prinzipien der Rechtslehre verletzt werden. Die gravierendste Verletzung ist wohl das immer öfter rückwirkende Inkrafttreten von Gesetzen. Aber das geschieht immer häufiger nicht bloß als Folge überhasteter Tätigkeit der Gesetzgeber, gewissermaßen als „lässliche Sünde“, sondern findet in so manchen Gesetzen (Beispiel Sozialversicherungsrecht) durchaus mit Absicht statt.

Auf der Strecke bleibt die allgemeine Rechtssicherheit. Das betrifft alle Staatsbürger, nicht nur die von Berufswegen damit befassten Rechtsanwender, Rechtsvertreter und Rechtswahrer. Wie soll denn ein rechtlich nicht eigens geschulter Bürger wissen, wie er sich in einem konkreten praktischen Fall, der ihn betrifft, rechtlich einwandfrei verhalten soll, wenn selbst Rechtsanwälte oder Behördenvertreter in der Sache mitunter „schwimmen“? Da gibt es jedoch den altbekannten Grundsatz: „Unkenntnis schützt vor Strafe nicht.“ Praktisch alle modernen Rechtssysteme basieren auf der Fiktion der allgemeinen Rechtskenntnis. Was folgt aber aus diesem Grundsatz, wenn es in vielen Fällen des praktischen Lebens nicht mehr möglich ist, sich diese Rechtskenntnis in ausreichendem Maße anzueignen? Eine totale Verunsicherung!

Rechtsunsicherheit auf allen Gebieten

Natürlich weiß jeder, dass Diebstahl, Raub und Mord verboten und mit Strafe belegt sind. Aber schon im Falle von Notwehr bräuchte man im eigenen Kopf ein enormes und in Sekundenbruchteilen abrufbares Rechtswissen, um nicht selbst Rechtsverletzung zu begehen, obschon man gar nicht der Angreifer, sondern der Bedrohte ist. Die allgemein zu beobachtende Tendenz, einem mehr oder weniger kriminellen Täter mehr rechtsschützerische Aufmerksamkeit zu gewähren als seinem sich irgendwie wehrenden Opfer, verstärkt die zunehmende Rechtsunsicherheit drastisch.

Die Rechtsunsicherheit hat längst alle Bereiche des täglichen Lebens erfasst. Ob Straßenverkehr, Arbeits- und Sozialwesen, Wirtschaft und Finanzen, Raumordnung und Umweltschutz oder einfach familiäre Angelegenheiten: Überall bewegt sich der Bürger auf rechtlich schwankendem Boden. Im Grunde genommen, könnte man vielleicht sagen, war das immer so. Nur deswegen ist ja das Amt des Richters entstanden und hat sich unser ganzes Rechtswesen herausgebildet. So weit, so recht. Das beängstigend Neue ist die totale Überflutung unseres Lebens mit rechtlichen Bestimmungen, die niemand mehr wirklich zu überblicken, geschweige denn zu beachten vermag.

Diese Flut überrollt auch unser gesamtes Justizwesen, die Richter, die Staatsanwälte und die Strafvollziehung. Es sind Äußerungen von Richtern unter vorgehaltener Hand verbürgt, die zugeben, dass sie mit ihrer eigenen Fortbildung hinsichtlich neuer Bestimmungen einfach nicht mehr nachkommen – und trotzdem müssen sie Urteile fällen. Auch sind die Zeitungen voll von Berichten über Personalmangel im Justizbereich. Das heißt aber praktisch: Eine ständig wachsende Fülle von Rechtsnormen ist von Staatsanwälten, Richtern und Vollzugsbeamten anzuwenden, die sich ihrerseits in der bereits vorhandenen Normenflut kaum mehr zurecht finden. Damit schlittern Justiz und Verwaltung selbst in die beim Bürger längst angekommene Rechtsunsicherheit!

Das EU-Recht und der Lissabon-Vertrag

Diese weitgehend hausgemachten Schwierigkeiten werden durch die EU und das von ihr ausgehende europäische Recht noch einmal quadratisch gesteigert. Man bedenke, dass nach vorsichtigen Schätzungen heute schon etwa zwei Drittel der nationalstaatlichen Gesetzgebung vom EU-Recht beeinflusst und überlagert werden. Das reicht bis in den Alltag eines jeden Bürgers hinein. Tatsächlich bestehen Reibungsflächen zwischen nationalstaatlichen und europäischen Rechtsnormen. Diese Grauzone wird ständig größer, nicht zuletzt auch deswegen, weil die nationalen Parlamente noch gar nicht richtig damit umzugehen gelernt haben. Diese Situation ist besonders schlimm in föderativ aufgebauten Bundesstaaten wie Österreich und Deutschland. Landes-, Bundes- und EU-Zuständigkeiten bilden rechtliche Gemengelagen, vor denen auch gewiefte Experten mitunter ratlos dastehen.

Der wahre Hammer für die bisherige europäische Rechtslage ist der Vertrag von Lissabon. Zwischen seinem formalen Zustandekommen und seinem Inkrafttreten mit Beginn dieses Jahres lagen nur wenige Wochen. Sieht man einmal von seiner politischen Beurteilung ab, dann bewirken allein seine formalrechtlichen Konsequenzen eine Umgestaltung der europäischen Rechtslage quasi über Nacht. War das Europarecht schon bisher für viele herkömmlich ausgebildete Juristen über weite Strecken ein Buch mit sieben Siegeln, so sorgt die Veränderung der Rechtslage durch Lissabon auch bei hochkarätig ausgebildeten Europarechtsexperten für gehörige Verwirrung. Da gibt es Fragen, die bis auf weiteres nur mit Achselzucken beantwortet werden. Die allgemeine Rechtsunsicherheit strebt im Zeichen der EU neuen Höhepunkten zu.

Vor der eigenen Haustüre muss gekehrt werden

Es ist verständlicher Weise ein Leichtes, zunächst einmal Verantwortliche zu kritisieren, die weit weg angesiedelt sind. Daher bietet sich die „Brüsseler Bürokratie“ als beliebte Zielscheibe für Kritik an. In der Sache mag das auch richtig sein, wenn diese schreckliche Vereinfachung nur nicht die wirklich Schuldigen ungenannt ließe! Die EU-Kommission mag bürokratisch und in der Ausnützung ihrer Kompetenzen übereifrig sein, sie kann das alles nur, weil der Rat, das übergeordnete Gremium, dabei mitspielt. Und wer sitzt im Rat? Niemand anders als die Spitzen sämtlicher Nationalstaaten! Mit anderen Worten: Alles was aus Brüssel kommt, hat den Sanctus der Regierungen aus Berlin, Paris, Rom, Wien usw. usw.

Daher müsste jene Kritik, die ständig „an die da oben in Brüssel“ gerichtet wird, in erster Linie an die jeweils eigenen Regierungen in Berlin, Wien usw. gerichtet werden. Diese freuen sich natürlich darüber, dass sie in Sachen EU-Kritik selbst nicht so sehr im Scheinwerferlicht stehen. Tatsächlich müssten überall die Verantwortlichen dazu verhalten werden, vor der eigenen Haustüre zu kehren.

Wie wichtig es wäre, im eigenen Haus aufzuräumen, unterstreicht auch die Tatsache, dass rund 90 % aller nationalen Gesetze Regierungsinitiativen sind, also von der eigenen Regierung, ihren Ministerien und Beamten ausgehen. Ganz überwiegend handelt es sich um Regierungsvorlagen, die in den Ausschüssen des Parlaments (Nationalrat, Bundestag) behandelt werden. Nur das letzte Wort haben dann die Abgeordneten bzw. deren Mehrheit bei der Abstimmung. Bei allen internationalen Verträgen, von denen es buchstäblich hunderte gibt, haben überhaupt nur die Regierungen das Sagen; zwar müssen sie letztlich von den Parlamenten beschlossen werden, aber die Abgeordneten können an diesen Verträgen kein Wort ändern! So ist die Realität. Und weil sie so ist, muss die Kritik an der überbordenden Normenflut, die unser gesamtes Rechtswesen zu erschüttern droht, in erster Linie bei den Regierungen aller Ebenen und insbesondere bei denen der Nationalstaaten ansetzen.

Wichtige Vorhaben bleiben im Rechtsdschungel stecken

Inmitten dieser von allen Ebenen her sich auftürmenden Flut an neuen, noch neueren und demnächst voraussichtlich nochmals erneuerten Normen sollen die Menschen, die Unternehmen und sachlich zuständigen Behörden ihre tagtäglichen Entscheidungen „richtig“ treffen. Nahezu ein Ding der Unmöglichkeit. Bei komplexen Aufgaben wird es häufig unmöglich, Entscheidungen in der sachlich gebotenen Zeit zu treffen.

Beispiel Wasserkraftausbau. Wenn für den beabsichtigten Bau eines konventionellen Wasserkraftwerkes nach jahrelanger (!) Vorplanung ab Einreichung des Projektes allein für die rechtlichen Verfahren rund vier Jahre veranschlagt werden müssen, bevor mit dem Bau überhaupt begonnen werden kann (sofern er genehmigt wird), dann darf sich niemand über „verzögerten Kraftwerksbau“ wundern. Es grenzt an Zynismus, wenn z. B. angesichts der Wirtschaftskrise in den Medien die „rasche Errichtung sowieso benötigter Kraftwerke“ gefordert wird, weil das „Arbeitsplätze bringt“, während zugleich fixfertige Projekte sich durch einen überlangen rechtlichen Spießrutenlauf mit zahlreichen rechtlichen Unwägbarkeiten durchquälen müssen. Hoffentlich dauert die aktuelle Wirtschaftskrise nicht ebenso lang, wie die Zeit von der Planung bis zur Fertigstellung eines Kraftwerkes, nämlich rund zehn Jahre! Wie gesagt, nur ein Beispiel von sehr vielen.

Populistische Anlassgesetzgebung

Doch muss noch eine weitere gewichtige Ursache für das Entstehen der Gesetzesflut angeprangert werden: die Anlassgesetzgebung. Gemeint ist jene grassierende Mode, bei jedem Missstand, der neu auftaucht, bei jeder Schwierigkeit, die sich irgendwo auftut, sofort nach einem Gesetz zu verlangen, welches dem Übel abhelfen soll. An diesem rechtspolitisch verhängnisvollen Spiel sind praktisch alle beteiligt: die Bürger, die Journalisten, populistische Demagogen und last not least fast alle „normalen“, fleißigen und auf Bürgernähe bedachten Volksvertreter. Kaum jemand kann sich der ansteckenden Wirkung dieses Treibens entziehen.

Volkstümlich ausgedrückt läuft das nach dem Motto: „So etwas kann man doch nicht zulassen, da muss sofort ein Gesetz her!“ Also wird ein Gesetz oder eine Gesetzesnovelle gemacht. „Dazu haben wir ja eine Regierung, haben wir ein Parlament.“

Der hier waltende gesellschaftliche Mechanismus führt dann in Summe zu jenem Zustand, wo nach dem Dichterwort „aus Wohlstand Plage wird“. Wir taumeln längst in diesem Teufelskreis. Wir basteln unentwegt eben an diesem wuchernden Dickicht aus unüberschaubar ineinander verschachtelten Rechtsnormen, das uns alle umgibt. Die Sicherheit, die wir von geordneten, klaren Rechtsverhältnissen erwarten, weicht einer immer größeren Unsicherheit. Auf viele unserer Fragen, was denn nun in dieser oder jener Angelegenheit rechtens sei, erhalten wir immer weniger genaue Antworten. Immer öfter vernehmen wir die Antwort, es könne so oder so oder auch anders sein. Wir stehen vor dem Verfall der doch so notwendigen Rechtssicherheit in unserem Staate. In Zeiten großer Wanderungsbewegungen droht allen Rechtsystemen zusätzlich die Gefahr quasi importierter Rechtsunkenntnis, verbunden mit Überlagerung durch tradiertes Recht aus anderen Kulturkreisen (z. B. Scharia).

Ganz allgemein stellt sich für alle politisch verantwortungsbewussten Kräfte die Riesenaufgabe, diesem Verfall der Rechtssicherheit gegen zu steuern; sei es durch Verfassungs- und Verwaltungsreformen, sei es durch zeitlich befristete Normen oder durch europäische Rechtsharmonisierung. Gerade Menschen und Parteien, die sich zur „Freiheit im Rahmen einer Ordnung“ bekennen, sollten als Erste erkennen, dass der Verfall der Rechtsordnung zugleich ein heimtückischer Anschlag auf die Freiheit ist, weil er der Willkür in allen ihren Spielarten die Türe öffnet. Es braucht also dringend eine klare freiheitliche Rechtspolitik mit dem Ziel, Rechtssicherheit und Vertrauen in den Rechtsstaat wieder herzustellen.

Bearbeitungsstand: Montag, 25. Jänner 2010
 
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