Gesetzesflut und Beamtenstaat


Das Sparpaket ist falsch aufgezäumt und wird kaum greifen

 

Von Gerulf Stix

  

Der Mensch besitzt die Fähigkeit,
komplexe Systeme zu errichten,
aber nicht die Fähigkeit,
diese auch zu beherrschen.

Winfried D’Avis

 

Über das mehr als fragwürdige „Sparpaket“ der rot-schwarzen Koalitionsregierung – überwiegend ein Belastungspaket – wurde schon so viel geschrieben, dass ein weiterer Kommentar überflüssig erscheint. Dennoch lohnt es sich, in die Erörterungen einen Gesichtspunkt einzubringen, der bisher kaum bis keine Beachtung fand. Dabei handelt es sich geradezu um den Angelpunkt für das Ausufern der Staatstätigkeit mit ihren nicht mehr tragbaren Folgen für das Budget, nämlich die Gesetzesflut. Sie nimmt das Ausmaß eines Tsunami an.

Während allenthalben von notwendigen Strukturreformen gesprochen wird, bleibt die aberwitzige Produktion ständig neuer Gesetze und Verordnungen als Quelle großer staatspolitischer Übel praktisch außerhalb der Diskussion. Die rapide anwachsende Regelungsdichte in allen Bereichen spottet jeder Beschreibung. Ja, es ist natürlich angebracht, etwa über die Reform des Bundesstaates (Föderalismus) oder des Behördenaufbaus nachzudenken und dann Schlussfolgerungen daraus zu ziehen. Ebenso ist es geboten, sich über einen effizienteren Aufbau des Justizwesens (Gerichtsbarkeit) den Kopf zu zerbrechen und schließlich auch Lösungen dafür umzusetzen. Ähnliches gilt für das Gesundheitssystem samt dem Sozialversicherungswesen. Diese Aufzählung ist beileibe nicht vollzählig, sie nennt nur einige Schwerpunktbereiche. Für Einzelheiten dazu stellen die Veröffentlichungen des Bundesrechnungshofes („500 Vorschläge“) eine wahre Fundgrube dar. Aber der springende Punkt für alle Reformüberlegungen ist in Wahrheit die außer Rand und Band geratene Produktion von Rechtsbestimmungen aller Art.

Aufnahmestopp bei den Beamten?

Greifen wir einen wichtigen Punkt aus dem so genannten Sparpaket heraus: Aufnahmestopp bei den Beamten und Abbau von Planstellen! Klingt zunächst gut und passt zu der weit verbreiteten Meinung, es gäbe sowieso „viel zu viele Beamte“. Das stimmt auch – aber warum? Bevor wir uns dieser Frage zuwenden, seien die beim zweiten Hinschauen erkennbaren „Ausnahmen“ wie Pfleger, Lehrer und Polizisten, an denen es fehlt, wenigstens erwähnt. Viele davon sind bzw. wären „Beamte“, nämlich öffentlich-rechtlich Bedienstete. Sie alle haben nach gängiger Rechtslehre „Gesetze zu vollziehen“. In Wirklichkeit müssen sie Sachaufgaben erledigen, wie beispielsweise die Lehrer die Schüler unterrichten. Diese Sachtätigkeit erfolgt natürlich im Auftrag von Gesetzen, nach den Bestimmungen von Gesetzen (Verordnungen) und unter Beachtung von ständig mehr und sich noch dazu häufig ändernden gesetzlichen Bestimmungen.

Wegen der ständig zunehmenden Regelungsdichte rückt immer mehr Bürokratie an die Stelle von Sachtätigkeit. Also braucht es immer mehr Beamte, um immer mehr Gesetze zu vollziehen, wie das so schön heißt. Es gilt allerdings auch der Umkehrschluss: Bei weniger Gesetzen und insbesondere bei sich nicht ständig ändernden käme man auch mit weniger Beamten aus. Und nicht nur das!

Auch die vielen, vielen Nicht-Beamten würden in ihrer jeweiligen Arbeit produktiver, wenn sie weniger Gesetze, Verordnungen usw. beachten müssen. Weiters liegt es auf der Hand, dass bei weniger dichtem Normen-Gestrüpp auch das ganze Kontrollwesen und die gesamte Gerichtsbarkeit einfacher, produktiver und damit letzten Endes auch kostengünstiger würden.

Eben das käme ganz wesentlich dem Staatssäckel und somit dem Steuerzahler zustatten.

Also müsste man bei der Gesetzesproduktion ansetzen, anstatt das Pferd beim Schwanz aufzuzäumen und vollmundig einen Einstellungstopp bei den Beamten zu verkünden, der in vielen Bereichen so einfach nicht machbar sein wird, obschon er wünschenswert wäre.

Erschreckende Zahlen zur Gesetzesflut

In Österreich treten sowohl der Bund wie die neun Bundesländer als Produzenten von Gesetzen auf. Die entsprechenden Gesetzesblätter allein eines Jahres füllen rund einen Laufmeter (!) an Regalfläche. Wohlgemerkt: jedes Jahr! Allein die Bundesgesetzblätter haben in nur 3 Jahrzehnten folgende Mengenentwicklung genommen:

1970 – 2.054 Seiten
1980 – 3.408 Seiten
1990 – 4.512 Seiten
2000 – 5.251 Seiten

Wer könnte da allen Ernstes behaupten, wenigstens einen Überblick zu behalten? Selbst rechtskundige Spezialisten tun sich schwer, ihr jeweils begrenztes Fachgebiet rechtlich up to date voll zu beherrschen.

Nun kommt aber noch das gesamte Unionsrecht (früher: Gemeinschaftsrecht) der Europäischen Union (EU) dazu. Dessen jährliche Veröffentlichungen füllen weitere vier Laufmeter in den Regalen! Eine dreibändige Loseblatt-Sammlung des Unionsrechts, die demnächst mit der 48. Ergänzungslieferung auf dem aktuellen Stand gehalten wird, umfasst derzeit mehr als 5.000 Seiten.

Oder ein anderer Aspekt: Jedermann verspürt mehr oder weniger verzweifelt das völlig unüberschaubare Dickicht des Steuerrechts. Wie viel an Zeit- und Arbeitsaufwand nötig sind, um als redlicher Bürger seinen Steuerpflichten in Inhalt und Form korrekt nachzukommen, lässt sich in Summe gar nicht abschätzen. Und zu Durchstechereien lädt dieses Dickicht nachgerade ein. Infolgedessen braucht es „logischerweise“ einerseits immer mehr Helfer, nämlich Steuerberater, und andererseits einen aufgeblähten Finanz- und Kontrollapparat. Laut Sparpaket sollen allein in der Finanzverwaltung bis zum Jahr 2016 rund 6 % der Beamtenstellen eingespart werden. Die Absicht ist lobenswert, die Realisierung unwahrscheinlich. Vermutlich wird man auch Teile bisheriger Tätigkeiten der Finanzverwaltung auf die Steuerzahler bzw. Steuerberater überwälzen;. sozusagen eine Do-it-yourself-Bürokratie.

Wenn aus Wohltat Plage wird…

Ebenso ausgeufert ist das gesamte Sozialversicherungsrecht. Beispielsweise artet die jährliche Novellierung des ASVG in der zweiten Lesung im Nationalrat stets zu einem Abstimmungsmarathon aus, bei welchem sich die Abgeordneten je nach Handzeichen ihres zuständigen Experten viertelstundenlang viele Male hintereinander erheben oder setzen, ohne im einzelnen Bescheid zu wissen. Können sie auch gar nicht wissen, denn selbst Experten kennen sich oft nicht richtig aus. Derzeit halten wir bei der 76. Novelle zum ASVG.

Weiters Beispiel: Umweltschutz. Die Prüfung der Umweltverträglichkeit (UVP) ist zweifellos gut gemeint und an und für sich ein Fortschritt. Das zu diesem Zweck entwickelte Normensystem samt den damit einhergehenden Verfahren freilich hat inzwischen Ausmaße erreicht, die nahezu jedes Großprojekt, seien es Straßen-, Tunnel- oder Kraftwerksbauten, in eine sich oft über viele Jahre hinziehende Schlacht zwischen Projektwerbern, Projektgegnern, Anrainern und Behörden verwickelt. Dadurch vergehen erfahrungsgemäß 2–4 Jahre von der Einreichung eines größeren Projektes bis zu seiner Bewilligung und das nur infolge der abzuwickelnden Verfahrensschritte. Der bürokratische Aufwand aller Beteiligten lässt sich kaum beschreiben, geschweige denn ermessen. Sicher ist nur: Ohne die Mitwirkung vieler (und guter) Beamter geht da gar nichts.

Beamtenstaat mit parlamentarischer Fassade

Zurück zum Kern des Problems. Ohne Eindämmung der Gesetzesproduktion auf allen politischen Ebenen wird sich die ausufernde Bürokratie nicht in den Griff bekommen lassen.

Diese Feststellung richtet sich natürlich an die Parlamente, denn sie beschließen ja die Gesetze. Leider ist der Sachverhalt komplizierter. Denn grob gesagt entstehen gut 90 % aller Gesetzesvorlagen nicht in den Parlamenten, sondern kommen von den Regierungen.

Dort wiederum entsteht keine einzige Gesetzesvorlage ohne intensive Vorbereitung durch die zuständige Beamtenschaft, die sich juristisch am besten auskennt. Angesichts der auf allen Sachgebieten mittlerweile gegebenen komplexen Rechtslage geht das gar nicht anders. Man kann vielleicht überspitzt, jedoch im Kern zutreffend sagen, dass in Summe die Beamten die Gesetze machen, die von Beamten dann vollzogen werden. Insofern ist die theoretisch vorgeschriebene Teilung zwischen Gesetzgebung (Parlament) und Vollziehung (Regierung) praktisch aufgehoben. Mehr noch: Es hat sich ein Beamtenstaat entwickelt, in dem die vordergründig parlamentarische Verfassung mehr und mehr zu einer Art Fassade wird.

Noch liegt das Recht zur Gesetzesinitiative formal beim Parlament, jedenfalls hier zu Lande. Wohin aber der Zug unterwegs ist, zeigt überdeutlich die EU. In Brüssel liegt das Recht, Gesetzesentwürfe vorzulegen, bereits ganz offen bei der (nicht gewählten) Beamtenschaft, nämlich bei der Kommission. Und das EU-Parlament ist nicht einmal in allen Belangen das beschlussfassende Organ, sondern umfassend ist dieses der Ministerrat. Letzterer setzt sich aus den nationalen Regierungen der Mitgliedsländer zusammen, womit sich der Kreis schließt: Bei uns in Österreich (auch Deutschland usw.) bestimmt die Regierung und ihre Beamtenschaft zwar nicht theoretisch, aber doch praktisch die Gesetzgebung. Auf EU-Ebene bestimmen die Regierungen und der EU-Beamtenapparat nicht nur praktisch, sondern gleich auch theoretisch die Gesetzgebung. Die auf nationaler Ebene still eingetretene Entwicklung zum Beamtenstaat tritt auf europäischer Ebene unverhüllt in Erscheinung.

Die Verbeamtung dominiert auch in den Parlamenten

Die hier geschilderte auch gesetzgeberisch geballte Macht von Regierung und Beamtenschaft macht verständlich, warum die rot-schwarze Koalitionsregierung in Wien die jüngst wieder aufgebrochene Diskussion um die zahlenmäßige Verkleinerung des Nationalrates gleich begrüßte. Wäre doch eine kraftvolle und von der Regierung wirklich unabhängige Volksvertretung als kundiger Gesetzgeber ein ernst zu nehmender Widerpart zur Vollziehung. Leider ist sie das derzeit nicht.

Auf welche Weise die Volksvertretung gestärkt werden könnte, ist ein zu großes Thema, um hier quasi nebenbei seriös behandelt werden zu können. Das muss einer eigenen Abhandlung vorbehalten bleiben.

Hier ist nur dem roten Faden in Richtung Verbeamtung nachzuspüren. Und diese macht nicht vor dem Parlament halt. Ganz im Gegenteil setzt sich bereits ein Großteil des Nationalrates aus Beamten aller Art zusammen: Bundesbeamte, Landesbeamte, pragmatisierte Lehrer und ÖBB-Pragmatisierte allein machen rund ein Drittel aller Abgeordneten aus. Hinzu kommen zahlreiche „Beamte“ der verschiedenen Kammern („Sozialpartner“ mit Verankerung in der Bundesverfassung!) und der Sozialversicherungen. Verglichen mit dem Anteil der Beamten an der Gesamtbevölkerung ist ihr Anteil an der Volksvertretung ganz eindeutig überproportional. Ein Grund dafür ist auch der Umstand, dass dank beruflicher „Freistellung“ ein Beamter kein existenzielles Risiko eingeht, wenn er sich ins Parlament wählen lässt. Auch nach einem Ausscheiden bleibt ihm sein Beruf „sicher“. Das ist bei allen in der Privatwirtschaft Angestellten sowie bei den Selbständigen keineswegs so. Sie gehen ein hohes persönliches Existenzrisiko ein. So führen die Geleise zu einem Beamten-Parlament.

Die Regulierungssucht ist institutionalisiert

Ergebnis dieser faktischen Verhältnisse ist ein hoher Grad an Verbeamtung auch in der Volksvertretung, also dem verfassungsmäßigen Gesetzgeber. Im Zusammenspiel mit der auf Seiten der Vollziehung (Regierung) tätigen Beamtenschaft ergibt sich nahezu von selbst eine Mentalität, die sich etwa mit folgenden Floskeln bildhaft umschreiben lässt: „Da muss jetzt ein Gesetz her – Dieses Gesetz muss unbedingt erweitert werden – Es muss alles seine gesetzliche Ordnung haben – Ohne gesetzliche Regelung kann das doch nicht funktionieren.“

Parallel zu dieser Mentalität findet sich verständlicherweise die verbreitete Neigung, keine für Beamte schädliche Bestimmung zu beschließen. Es wird ganz allgemein auf den Schutz und die Absicherung des Beamtenstatus (auch seiner Privilegien) Bedacht genommen. Da wird gar nicht viel geredet darüber, sondern das „muss halt so sein“. Jeder nicht dem Beamtenstand angehörender Abgeordneter wird diese Milieu-Beschreibung aus eigener Beobachtung bestätigen.

Nur aus historischen Gründen sei angemerkt, dass durch die unter Dr. Bruno Kreisky in den frühen siebziger Jahren eingeführte Bezügeregelung für Abgeordnete nach dem Schema der Beamtenbezüge eine zusätzliche Interessensklammer zwischen Volksvertretung und Beamtenschaft entstanden ist. Auch das war ein Beitrag zum entstehenden Beamtenstaat.

Für unser überreguliertes Leben zahlen wir einen sehr hohen Preis

Wenn nun die rot–schwarze Koalitionsregierung in Wien laut eigener Erklärung bis zum Jahr 2016 rund 4.000 Beamte abbauen will, was immerhin rund 3 Prozent wären, dann „hört man diese Botschaft wohl, allein es fehlt der Glaube“. Solange die üppige Produktion neuer Gesetze bzw. die Novellierung und Erweiterung bestehender Gesetze fortgesetzt wird, kann es keinen wirklichen Abbau der Bürokratie geben und somit auch keinen echten Beamtenstopp. Denn die vielen Regelungen, die zu jedem und allem beschlossen werden, müssen auch vollzogen werden, wofür es eben Beamte braucht. Hier beißt sich die Katze in den Schwanz.

Der häufig ertönende Ruf nach neuen Verboten oder Geboten samt Kontrolle ihrer Einhaltung bedenkt meist nicht die bürokratischen Folgen. Oft steht nur ein einzelnes Problem im Fokus, wofür es sogar gute Gründe geben mag, doch in Summe ergeben alle Regulierungswünsche eben das, was uns heute so zu schaffen macht: Gesetzesfluten und Bürokratie auf allen Ebenen. Dieser praktizierte Regulierungswahn wird institutionalisiert in einem vielschichtigen Beamtenstaat – und der kostet und kostet. Hellsichtige erkennen, dass hier nur eine Änderung der Mentalität Abhilfe schaffen kann. Es braucht den Mut, bei nicht wirklich existenziellen Fragen für mehr Freiheiten anstelle von mehr Bevormundung durch Bürokratie einzutreten. Das überregulierte Leben in einem verbeamteten Land ist keine zukunftsfähige Basis. Hier stellt sich eine große Herausforderung für echte freiheitliche Politik.

Bearbeitungsstand: Freitag, 30. März 2012

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