Die Fata Morgana gemeinsamer Wirtschafts- und Finanzpolitik


Ist die weitere Übertragung von Kompetenzen im Wirtschafts- und Finanzbereich auf die EU geeignet, die Krise der überschuldeten Euro-Staaten zu lösen und das Entstehen neuer Krisen zu verhindern?

 

Von Joachim Koch

In der Präambel des Vertrages über die Europäische Union (EUV) wird ausgeführt, dass der Prozess der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas weitergeführt werden soll und weitere Schritte getan werden sollen, um die europäische Integration voranzutreiben. Das ist eine Absichtserklärung, aber keine rechtlich verbindliche Verpflichtung.

Der deutsche Bundesfinanzminister Schäuble und die Bundesregierung haben das Ziel, zur Überwindung der Krise der überschuldeten Euro-Staaten im Wirtschafts- und Finanzbereich weitere Kompetenzen auf EU-Institutionen zu übertragen. Einzelheiten darüber haben sie bisher nicht dargelegt, sondern sich nur allgemein geäußert. Deshalb ist es nicht möglich, auf konkrete Punkte einzugehen. Sicher ist, dass zur Umsetzung neue vertragliche Vereinbarungen notwendig sind. Vor dem Abschluss solcher Vereinbarungen über die Übertragung weiterer Kompetenzen auf eine EU-Institution muss in jedem Einzelfall geprüft werden, ob die folgenden Voraussetzungen und Kriterien erfüllt sind:

  • Ist es realistisch, dass die anderen EU-Mitgliedstaaten angesichts ihrer innenpolitischen Verhältnisse einer Übertragung weiterer Kompetenzen im Wirtschafts- und Finanzbereich zustimmen wollen und können?
  • Kann durch eine Übertragung weiterer Kompetenzen im Wirtschafts- und Finanzbereich ermöglicht werden, eine allgemeingültige, wirksame gemeinschaftliche Politik zur Lösung der bestehenden Probleme der überschuldeten Euro-Staaten zu entwickeln? Oder sind die Verhältnisse in diesen Staaten und den übrigen EU-Staaten so heterogen, dass für einzelne Länder oder Gruppen von Ländern unterschiedliche Lösungen entwickelt werden müssen, um schließlich ein annähernd gleiches Niveau der Entwicklung und der Verhältnisse zu erreichen?
  • Ist gesichert, dass die europäische Institution, auf die Kompetenzen übertragen werden sollen, sich an die getroffenen Vereinbarungen hält und nicht rechtswidrig von ihnen abweicht? Oder sprechen die bisherigen Vertragsverletzungen eher dafür, dass mit Abweichungen von den getroffenen Vereinbarungen zu rechnen ist?

Im nächsten Abschnitt sollen diese Fragen einzeln untersucht werden.

Keine Preisgabe nationaler Kompetenzen in Sicht

Ob die anderen EU-Mitgliedstaaten insgesamt bereit sind, im Wirtschafts- und Finanzbereich weitere Kompetenzen auf EU-Institutionen zu übertragen, ist angesichts ihrer allgemeinen Haltung und angesichts der Ergebnisse der Wahlen für das Europaparlament im Mai 2014 mehr als fraglich. Beispielhaft kann man auf Frankreich und Großbritannien verweisen. Die Mehrheit der übrigen EU-Mitgliedstaaten kann zwischen diesen Beispielen eingeordnet werden. Aber es gibt auch EU-Mitgliedstaaten, die der deutschen Linie folgen werden.

Das spielt aber keine Rolle, wenn die Gegner solcher Kompetenzübertragungen verhindern können, dass solche Vereinbarungen getroffen und wirksam werden können. Dies kann schon ein einzelnes Mitglied verhindern, denn für jede vertragliche Vereinbarung ist Zustimmung aller Mitglieder der EU notwendig.

  • Frankreich ist auf seine nationale Souveränität sehr bedacht und ist nur dann bereit, in diesem Bereich Konzessionen zu machen, wenn es sich davon nationale Vorteile verspricht und wenn sichergestellt ist, dass es bei der Durchführung solcher Vereinbarungen seine Interessen wirksam wahren kann. Das kann etwa durch Ausgestaltung des entsprechenden Vertrages oder durch Zusagen für die Besetzung entscheidender Positionen in der ausführenden Institution geschehen. Ein Beispiel hierfür ist die Europäische Zentralbank, wo vereinbart wurde, dass der Präsident der Banque de France, Jean-Claude Trichet, zweiter Präsident für die Periode 2003 bis 2011 werden sollte.
    Dass bei der letzten Wahl des Europaparlaments in Frankreich der europafeindliche Front National stärkste politische Kraft wurde, beschränkt den Spielraum der europafreundlichen Parteien entscheidend. Keine dieser Parteien wird es in naher Zukunft wagen, dem Front National zusätzliche Argumente gegen sich zu liefern und damit den Front National zu stärken.
  • Der britische Premierminister David Cameron hat in einer Rede im Januar 2013 gefordert, dass von der EU-Kommission Kompetenzen auf die Mitgliedstaaten zurück übertragen werden sollten. Das sei Voraussetzung für ein erfolgreiches Referendum im Jahre 2017 über den Verbleib Großbritanniens in der EU, das er nach erfolgreich überstandener Unterhauswahl im Jahre 2015 durchführen wolle. Ob die Ereignisse nach den Vorstellungen von Cameron ablaufen werden, ist mehr als fraglich. Bei der Wahl des Europäischen Parlaments im Mai 2014 ist die United Kingdom Independence Party mit 29% stärkste politische Kraft in Großbritannien geworden. Deshalb und weil seine Politik gegenüber der EU in der eigenen Partei als zu europafreundlich angesehen und kritisiert wird, kann Cameron keiner weiteren Übertragung von Kompetenzen im Wirtschafts- und Finanzbereich auf die EU zustimmen. Andernfalls würde er politischen Selbstmord begehen.

Schon diese beiden Beispiele zeigen, dass Verhandlungen über die Übertragung weiterer Kompetenzen im Wirtschafts- und Finanzbereich auf die EU, wie sie die deutsche Bundeskanzlerin und der Bundesfinanzminister anstreben, derzeit keine Aussichten auf Erfolg haben und der Realität widersprechen.

Die Illusion einer gemeinsamen Wirtschafts- und Finanzpolitik

Voraussetzung für eine allgemein wirksame gemeinschaftliche Wirtschafts- und Finanzpolitik ist, dass die Verhältnisse in den EU-Mitgliedstaaten auf einem weitgehend gleichen Niveau sind und zwischen ihnen keine großen Unterschiede bestehen. Ein kurzer Blick zeigt, dass das nicht der Fall ist, sondern dass gravierende Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten bestehen.

Das ist einmal durch die übereilte Aufnahme neuer Mitgliedstaaten in die EU im Jahre 2004 ohne Rücksicht auf ihren wirtschaftlichen und finanziellen Entwicklungsstand zustande gekommen. Diese Unterschiede konnten bisher nur unzureichend eingeebnet werden und es wird noch Jahre dauern, bis ein befriedigendes Ergebnis und ein annähernder Gleichstand der wirtschaftlichen Verhältnisse erreicht wird.

Ein weiterer Faktor war, dass Mitgliedstaaten in die Währungsunion aufgenommen wurden, die die Kriterien für die Aufnahme nicht erfüllten oder nicht dauerhaft erfüllen konnten. Für sie ist der Euro ein Prokrustesbett, der ihnen die Wiederherstellung ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit, z.B. durch Abwertung der betreffenden Währung, genommen hat. Hinzu kam, dass die nach der Einführung des Euro in der Währungsunion sinkenden Zinsen ermöglicht haben, vermehrt Kredite aufzunehmen, die sie nicht für produktive Investitionen verwandten, sondern für einen Bauboom oder konsumptive Zwecke. Durch die 2008 ausbrechende Finanzkrise gerieten die Staaten in die Überschuldung und waren nicht mehr fähig, die vereinbarten Zins- und Tilgungsraten zu bedienen. Die ihnen durch die Rettungsschirme zugeflossenen Mittel veränderten die Situation nicht grundsätzlich. Diese Mittel wurden zur Ablösung fällig werdender Schulden eingesetzt, so dass die bisherigen Gläubiger durch die Euro-Staaten und deren Steuerzahler ersetzt wurden. Deshalb sanken ihre Schulden nicht, sondern blieben gleich, ja erhöhten sich noch, da zur Deckung der laufenden Ausgaben wiederum neue Kredite erforderlich waren. Ein Teufelskreis.

Der Bogen der wirtschaftlichen und finanziellen Unterschiede spannt sich von Griechenland bis Deutschland. In diesem weiten Bogen sind sehr unterschiedliche Anforderungen an die Wirtschafts- und Finanzpolitik der einzelnen Mitgliedstaaten zu stellen. Logischerweise ist deshalb eine einheitliche Wirtschafts- und Finanzpolitik für die EU und die Währungsunion nicht möglich. Das zeigt schon das fruchtlose Bemühen der EZB, erfolgreich eine einheitliche Politik für alle Mitglieder der Währungsunion zu führen. Der Wechselkurs des Euro ist für die überschuldeten Euro-Staaten zu hoch, jedoch für die wirtschaftlich und finanziell starken Staaten, wie Deutschland, zu niedrig. Deshalb fordern die überschuldeten Euro-Staaten einen niedrigeren Kurs des Euro gegenüber dem US-$. Auch die Niedrigzinspolitik der EZB hilft den überschuldeten Euro-Staaten nicht. Vielmehr verursacht sie in den wirtschaftlich noch gesunden Euro-Staaten eine Blasenbildung bei Immobilien und Aktien!

Die einzelnen Mitgliedstaaten der EU und der Währungsunion brauchen angesichts ihrer sehr unterschiedlichen Verhältnisse eine auf ihren jeweiligen Zustand ausgerichtete Wirtschafts- und Finanzpolitik. Wenn man für die gesamte EU und die Währungsunion eine einheitliche Wirtschafts- und Finanzpolitik einführt, trägt das nicht zur Lösung der Probleme bei, sondern würde sie verschärfen, denn sie würde in den meisten Fällen den unterschiedlichen Verhältnissen nicht gerecht werden.

Deshalb muss von einer einheitlichen Wirtschafts- und Finanzpolitik für die EU und die Währungsunion mindestens so lange abgesehen werden, wie nicht ein annähernd gleiches Niveau der Entwicklung und der wirtschaftlichen Verhältnisse erreicht ist. Das erfordert angesichts der bestehenden Verhältnisse und Verhaltensweisen Jahre oder sogar Jahrzehnte. Dazu sind tiefgreifende Reformen notwendig, die nicht ohne Mitarbeit und Unterstützung durch die betroffene Bevölkerung durchgeführt werden können. Die passenden Reformen müssen im jeweiligen Land entwickelt werden und können nicht von außen erzwungen werden.

Die Einhaltung vereinbarter Regeln ist nicht gewährleistet

Eine weitere Voraussetzung für eine gemeinschaftliche Wirtschafts- und Finanzpolitik durch eine EU-Institution ist, dass sie sich strikt an die vereinbarten Regeln hält. Kann sie das oder wird sie durch die Mitgliedstaaten mit deren sehr unterschiedlichen Bedürfnissen zur Lösung ihrer Schuldenkrisen nicht immer wieder aufgefordert werden, von den strikten Regeln abzuweichen?

In dieser Beziehung bekommen wir täglich Anschauungsunterricht. Die griechische Regierung versucht fortlaufend, von den Mitgliedstaaten der Währungsunion, die letztlich für die Garantien der Rettungsschirmkredite einstehen müssen, Erleichterungen bei der Umsetzung der vereinbarten Zahlungen und Reformschritte zu bekommen. Das sogar teilweise mit Erfolg.

Aber Griechenland ist nicht das einzige Mitglied, das versucht, sich seinen vereinbarten Verpflichtungen zu entziehen. Frankreich und Italien haben in jüngster Zeit wiederholt versucht, Erleichterungen bei der Umsetzung des Spar- und Wachstumspaktes zu erreichen.

Besonders deutlich wurde das beim Treffen der sozialistischen Staats- und Regierungschefs in Paris am 21. Juni 2014. Unterstützt wurden sie dabei von Bundeswirtschaftsminister Gabriel, der dabei entgegen den deutschen Interessen die Politik der Bundeskanzlerin konterkarierte. Bei der Beurteilung solcher Forderungen muss berücksichtigt werden, dass jedes Abgehen von den Vereinbarungen Kosten verursacht, die von den Mitgliedstaaten und ihren Steuerzahlern, die für die gewährten Garantien letztlich einzustehen haben, zu tragen sind.

Es ist sicher, dass in der EU-Institution für die Entwicklung und Umsetzung einer solch einheitlichen Politik auch Mitarbeiter der überschuldeten Euro-Staaten tätig sein werden. Obwohl sie auf die EU verpflichtet sind, werden sie die Interessen ihres Herkunftslandes nicht außer Acht lassen. Auch in der zuständigen Ratsinstitution sind die überschuldeten Staaten zahlreich vertreten. Ihre Vertreter werden dafür eintreten, dass die Interessen ihrer Staaten angemessen berücksichtigt werden. Da sie gegenüber den wirtschaftlich und finanziell noch gesunden Staaten die Mehrheit haben, können Zweifel nicht ausgeschlossen werden, ob die Vereinbarungen entsprechend ihrem Wortlaut auch umgesetzt und nicht in unzulässiger Weise aufgeweicht werden.

Kollektiver Rechtsbruch zerstört jegliches Vertrauen in die EU

Das wirft die Frage auf, wie es um die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts bestellt ist. In dieser Hinsicht ist besonders stark gesündigt und absolut notwendiges Vertrauen verspielt worden. Dafür sind insbesondere die folgenden Beispiele zu nennen:

  • Schon bei der Auswahl der Teilnehmer an der Währungsunion im Frühjahr 1998 wurden die Stabilitätskriterien des Maastricht-Vertrages, die eine jährliche Neuverschuldung der Teilnehmer unter 3 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) und eine Gesamtschuldenquote unter 60 % des BIP forderten, missachtet. Die Gesamtschuldenquote von Belgien und Italien überstieg damals 122 % ihres BIP, so dass sie nicht in die Währungsunion hätten aufgenommen werden dürfen. Die Deutsche Bundesbank und die Bundesregierung lehnten deshalb eine Aufnahme dieser beiden Staaten in die Währungsunion zunächst ab. Bundeskanzler Kohl gestand sie nach einem Bericht der ARD schließlich zu, weil der französische Präsident Chirac drohte, dass Frankreich der Währungsunion fernbleiben wolle, wenn diese beiden Staaten nicht aufgenommen werden. Die Missachtung der vertraglich vereinbarten Stabilitätskriterien setzte sich fort, als das deutsche und das französische Haushaltsdefizit 2002 über 3 % stieg und beide Staaten verhinderten, dass Strafmaßnahmen gegen sie ergriffen wurden, obwohl das im Maastricht-Vertrag vorgesehen war. Seither folgten noch viele Verstöße gegen die Stabilitätskriterien.
  • Besonders schwerwiegend waren die Vertragsbrüche infolge der Schuldenkrise Griechenlands, denn in Artikel 125 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist festgelegt, dass weder die Union noch die Mitgliedstaaten für die Verbindlichkeiten von Mitgliedstaaten haften und nicht für sie eintreten. Die deutschen Befürworter eines Beitritts zur Währungsunion haben mit dieser Klausel besonders geworben, um Ängste der Wähler vor negativen finanziellen Folgen eines Beitritts zu zerstreuen.
    Anfang 2010 war Griechenland wegen eines stark gestiegenen Kreditvolumens und steigender Zinsen nicht mehr in der Lage, seinen Zahlungsverpflichtungen gegenüber den Kreditgebern nachzukommen. Es drohte die Insolvenz. Das ist in einem Gutachten der EU-Kommission und der EZB vom 2. Mai 2010 bestätigt worden. Für einen solchen Fall war in den Verträgen über die Währungsunion keine Vorsorge getroffen. Die Bundeskanzlerin hatte zunächst einen Ausschluss überschuldeter Staaten und die Vereinbarung einer Insolvenzordnung für Staaten gefordert. Das wurde von den anderen Mitgliedstaaten abgelehnt und die Befürchtung geäußert, dass bei einer Insolvenz und einem nachfolgenden Ausscheiden Griechenlands aus der Währungsunion diese zerfallen würde. Auch der damalige amerikanische Finanzminister Geithner forderte eine rasche Lösung der Schuldenkrise.
    Auf Antrag Griechenlands vom 2. Mai 2010 haben sich die Euro-Staaten unter Bruch des Artikels 125 AEUV sowie der Internationale Währungsfonds (IWF) bereit erklärt, Griechenland unter gewissen Konditionen 110 Milliarden Euro als Kredit zu gewähren. Von diesem Betrag entfielen bis zu 80 Milliarden Euro auf die Euro-Staaten (deutscher Anteil 22,4 Milliarden Euro) und 30 Milliarden Euro auf den IWF. Die Bundeskanzlerin Merkel bezeichnete diese Maßnahme damals als einmalige Hilfeleistung.
  • Der nächste Vertragsbruch folgte sogleich, denn es zeigte sich schon nach wenigen Tagen, dass mit dieser Hilfe die Finanzmärkte nicht zu beruhigen waren. Deshalb kam es zum EU-Gipfel vom 9./10. Mai 2010, der die Grundlage für die Einrichtung der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) schuf. Gestützt wurden die Beschlüsse auf Art. 122 Abs. 2 AEUV. Danach kann einem Mitgliedsstaat, „der aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht ist, unter bestimmten Bedingungen ein finanzieller Beistand der Union gewährt werden“. Der Rat war der Ansicht, dass die außergewöhnliche Situation darin liege, dass die Verschärfung der weltweiten Finanzkrise für mehrere Mitgliedstaaten der Euro-Gruppe zu einer gravierenden Verschlechterung der Kreditkonditionen geführt habe, die über das hinausgehe, was sich durch wirtschaftliche Fundamentaldaten erklären lasse. Das Gesamtvolumen des ESFS beträgt 750 Milliarden Euro und ermöglicht ein Kreditvolumen von 500 Milliarden Euro. Der deutsche Anteil am Garantievolumen beträgt entsprechend dem Anteil an der EZB von 27 % 123 Milliarden Euro. Im Falle unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedarfs kann dieser Betrag um 20 % überschritten werden, so dass sich für Deutschland ein maximales Haftungsvolumen von 148 Milliarden Euro ergibt! Die Laufzeit des EFSF war auf 3 Jahre beschränkt und lief Mitte 2013 aus.
  • Auch danach zeigte sich sehr schnell, dass diese Maßnahmen von den Finanzmärkten als unzureichend angesehen wurden. Auf Drängen der überschuldeten Euro-Staaten und Frankreichs hat die Euro-Gruppe am 21. März 2011 die Eckpunkte für einen dauernden Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) vereinbart, denen das europäische Parlament am 23. März 2011 und die Staats- und Regierungschefs am 24./25. März 2011 zugestimmt haben. Der ESM hat bei einem Gesamtvolumen von 700 Milliarden Euro eine Kreditvergabekapazität für bis zu 500 Milliarden Euro. Die Finanzierung setzt sich aus 80 Milliarden Euro eingezahltem Kapital und 620 Milliarden Euro an abrufbarem Kapital und Garantien zusammen. Auf Deutschland entfällt ein Kapitalanteil von 22 Milliarden Euro und weitere 168 Milliarden Euro für das abrufbare Kapital sowie Gewährleistungen. Außerdem kann das finanzielle Volumen des ESM noch erhöht werden.
  • Einen weiteren schweren Bruch von Artikel 123 Abs. 1 AEUV und Artikel 21 Abs. 1 der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank stellen die Ankäufe von Staatsanleihen der überschuldeten Euro-Staaten durch die EZB dar. Die genannten Vorschriften verbieten es der EZB, „unmittelbar“ Schuldtitel von Mitgliedstaaten oder deren öffentlichen Stellen zu erwerben. Die EZB hat entgegen diesen Vorschriften bisher 211 Milliarden Euro Staatsanleihen der überschuldeten Euro-Staaten auf dem Sekundärmarkt erworben.
  • Der Präsident der EZB, Mario Draghi, hat nach der Sitzung des EZB-Rates am 6. September 2012 angekündigt, dass die EZB in Zukunft Staatsanleihen von überschuldeten Euro-Staaten ohne Preis- und Mengenlimit auf dem Sekundärmarkt aufkaufen wird, die mit dem ESM eine Vereinbarung über den Abbau ihrer Schulden und über Maßnahmen zur Wiederherstellung ihrer Wettbewerbsfähigkeit geschlossen haben und sie planmäßig umsetzen.
    Gegen diese Politik der EZB ist von verschiedenen Klägern Verfassungsbeschwerde erhoben worden. Durch Beschluss vom 14. Januar 2014 hat das deutsche Bundesverfassungsgericht diese Politik der EZB als nicht mit dem Vertrag von Lissabon vereinbar eingestuft und die Frage dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorgelegt. In diesem Beschluss wird die Vertragswidrigkeit dieser Politik der EZB ausführlich und klar begründet.

Wenn das durch diese Vertragsbrüche verloren gegangene Vertrauen der Bürger und Bürgerinnen in die EU wieder hergestellt werden soll, muss über einen längeren Zeitraum hinweg eindeutig gezeigt werden, dass vertragliche Abmachungen im europäischen Rahmen unbedingt eingehalten werden. Wie wichtig die Einhaltung des europäischen Rechts ist, hat der frühere Bundesverfassungsrichter Prof. Paul Kirchhof in einem Artikel „Verfassungsnot!“ in der FAZ vom 12. Juli 2012 überzeugend dargelegt. Er zieht u. a. das folgende Fazit: „Ohne Recht gibt es keinen Frieden. Wir würden zum Faustrecht, zum Kampf aller gegen alle zurückkehren. Ohne Recht als Voraussetzung für jede Hoheitsausübung gibt es keinen modernen Verfassungsstaat, keine Europäische Union. Ohne Recht fehlt dem politischen Mandat seine Grundlage. Rat, Kommission und ihr Präsident, Parlament und Europäischer Gerichtshof wären ohne Legitimation und rechtlich definierte Aufträge. Regierungschefs, Minister, Abgeordnete dürften öffentlich debattieren, aber nicht für die Bürger entscheiden.“

Im höchsten Grade alarmieren muss es, wenn die EU-Justizkommissarin Reding auf dem Deutschen Juristentag 2012 den allzu „heiligen deutschen Ernst“ im Umgang mit dem Recht kritisiert und für eine eher locker-politische anstatt strikt juristische Lesart der europäischen Regeln plädiert (vgl. „Das Europa der Anderen“ in der Süddeutschen Zeitung vom 22./23. September 2012).

Wenn das Recht nicht mehr gilt, kann keine Gemeinschaft existieren, auch nicht die EU und die Währungsunion. Wo bleibt eine Klarstellung des Präsidenten der EU-Kommission, dass Frau Reding nicht die Meinung der EU-Kommission geäußert hat? Um das klarzumachen, hätte er sie eigentlich sofort entlassen müssen.

Zusammenfassend muss festgestellt werden, dass die Voraussetzungen für die Übertragung weiterer Kompetenzen im Wirtschafts- und Finanzbereich auf die EU gegenwärtig nicht gegeben sind. Die angestrebte gemeinsame Wirtschafts- und Finanzpolitik ist also unmöglich. Weder kann sie die Krise der überschuldeten Euro-Staaten lösen noch das Entstehen solcher Krisen zukünftig verhindern.

Werden dennoch Forderungen nach einer solchen gemeinsamen Wirtschafts- und Finanzpolitik von der Bundesregierung oder von anderer Seite erhoben, so sind sie abzulehnen und strikt zu bekämpfen.

 
Ministerialrat a. D. Joachim Koch lebt in München.

Bearbeitungsstand: Donnerstag, 31. Juli 2014
 
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