Flexicurity – Das skandinavische Arbeitsmodell


Wäre seine Übertragung auf Mitteleuropa möglich und wünschenswert?

 

Von Hanns-Arnulf Engels

Die Diskussion über Flexicurity beherrscht nachhaltig die Agenda der Arbeits- und Sozialpolitik EU-Europas. Die Mitgliedsstaaten in der Europäischen Union überlegen, wie sie ihre Systeme der gewachsenen, neuen Realität anpassen und dabei einen gesunden Ausgleich zwischen dem Bedarf an Flexibilität und der erforderlichen Sicherheit für Arbeitnehmer aufrechterhalten können.[1] Während sich die Europäische Union bemüht, der doppelten Herausforderung des globalen Wettbewerbs und demographischen Wandels zu begegnen, geht es den Mitgliedsstaaten vor allem darum, wie die Sozialsysteme an die veränderten Realitäten angepasst werden können. Zahlreiche Experten loben die Systeme der nordischen Länder für ihre Fähigkeit, neue Arbeitsplätze zu schaffen und Arbeitslosen gleichzeitig ein hohes Maß an Sozialschutz zukommen zu lassen. Industrieverbände sprechen naturgemäß dem System von liberalen Anstellungs- und Kündigungsvorschriften ebenfalls zu, da es ihnen eine höhere Flexibilität und raschere Anpassung an Marktentwicklungen ermöglicht.[2]

Ein vielversprechender Ansatz, der in der Praxis bereits seine Bewährung gezeigt hat, ist das so bezeichnete Arbeitsmodell „Flexicurity“, welches schon vor Jahren in Skandinavien Einzug gehalten hat. Flexicurity (ein Kofferwort aus englisch:„flexibility“(= Flexibilität) und „security“ (= Sicherheit) ist eine Kombination aus einfachem Einstellen und Entlassen von Arbeitern, großer Unterstützung für Arbeitslose und einer aktiven Arbeitsmarktpolitik.[3] Was hat es damit auf sich? 

Dänemark und Schweden sind Länder mit – im sonstigen europäischen Vergleich – traditionell niedrigen Arbeitslosenquoten. Dies verwundert auf den ersten Blick, da es eben ein dem deutschen Kündigungsschutzgesetz vergleichbares Gesetz ähnlich auch wie in Österreich in beiden Ländern kaum gibt. Kündigungen sind im Wesentlichen ohne nähere Begründung möglich. Das System gleicht dem amerikanischen „hire and fire“, allerdings mit umfassender sozialer Absicherung für Arbeitslose. Der Arbeitsmarkt ist flexibel; die Arbeitnehmer wissen, dass sie sich anpassen und fortbilden müssen. Augenscheinlich gibt es einen gewissen Erfolg, denn beispielsweise sank in Dänemark die Arbeitslosenquote in den vergangenen Jahren von ehedem einmal knapp 9 % auf heute etwa 4 %. Gleichzeitig beträgt der Anteil bei jenen dauerhaft von Arbeitslosigkeit Betroffenen (d. h. ein Jahr und mehr) 23 %, während dieser Anteil in Deutschland bei über 50 % liegt.[4] Gleichzeitig liegt die Beschäftigungsquote in den skandinavischen Ländern bei rund 80 %, der EU-Durchschnitt bewegt sich bei 65 % und Deutschland gehört zu den Schlusslichtern mit ca. 50 %. In Österreich liegt die Erwerbstätigenquote bei rund 71 %.

In- und Ausländer im Alter von über achtzehn Jahren können in skandinavischen Ländern Mitglied einer Arbeitslosenversicherungskasse werden; Träger sind die Arbeitslosenkassen der einzelnen Branchen. Es besteht keine Pflicht, sich einer Arbeitslosenkasse anzuschließen, aber es ist üblich, dass Lohnempfänger Mitglied einer Arbeitslosenkasse der betreffenden Branche sind. Arbeitslosenkassen arbeiten im Rahmen eines gesamtgesellschaftlichen Konsenses oft mit den Gewerkschaften eng zusammen. Ein Mitglied kann allerdings erst nach zwölfmonatiger Mitgliedschaft Arbeitslosenunterstützung beziehen und dies auch nur unter der Voraussetzung, dass er/sie während einer gewissen Zeitspanne Arbeit gehabt hat. Dies vorweggeschickt, kann der zustehende Leistungsbetrag in Dänemark sogar bis zu vier Jahre lang 90 % des letzten Monatsgehaltes betragen, maximal jedoch umgerechnet € 1.900,– brutto.

Zusammengefasst kann man das Modell wie folgt ins Bild fassen:

Die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall und während der Urlaubszeit wird in Dänemark auf 100 % des Nettoeinkommens des Arbeitnehmers festgelegt. In den ersten 14 Tagen der Krankheit muss der Arbeitgeber dies zahlen. Ab der dritten und bis zur 28sten Woche erhält der Arbeitnehmer Krankengeld aus der Sozialversicherung.

Das in Rede stehende System in Dänemark wird auch als das „goldene Dreieck“ gekennzeichnet, welches die Eckpunkte eines flexiblen Arbeitsmarktes, eines guten Ausbildungssystems und einer qualifizierten Sozialversicherung zueinander bringt, siehe folgende Abbildung:

Quelle: Confederation of Danish Employers (DA)

Betrachtet man nun noch Österreich, so lässt sich feststellen, dass das Modell der Flexibilität hier vor allem mit folgenden Schwerpunkten ausgefüllt wird: 

  • Die betriebliche Mitarbeitervorsorge, die seit Mitte 2002 in Kraft ist, erhöht einerseits die Mobilität von Arbeitnehmern und ermöglicht andererseits jedem Arbeitnehmer die Ansparung einer Zusatzpension. Durch das alte System der Abfertigung gingen durch Arbeitsplatzverlust oder -wechsel viele Abfertigungsansprüche verloren. Weniger als 20 % aller Arbeitnehmer haben je eine Abfertigung erhalten. Durch die betriebliche Mitarbeitervorsorge kann nun jeder Arbeitnehmer seinen persönlichen „Vorsorgerucksack“ von einem Arbeitgeber zum nächsten mitnehmen – das ist gewiss Flexibilität durch Sicherheit.
  • Um flexible und individuelle Weiterbildungsmaßnahmen verwirklichen zu können, kann jeder Arbeitnehmer eine Bildungskarenz von mindestens drei Monaten bis zu einem Jahr mit seinem Arbeitgeber vereinbaren. Voraussetzung ist, dass das Arbeitsverhältnis schon mindestens drei Jahre gedauert hat. Während der Bildungskarenz entfällt das Entgelt, man erhält aber finanzielle Unterstützung aus der Arbeitslosenversicherung in Höhe des Kinderbetreuungsgeldes. Ohne finanzielle Unterstützung können auch so genannte Sabbaticals genommen werden. Der Kollektivvertrag kann eine Durchrechnung der Normalarbeitszeit über mehrere Jahre zulassen, wenn der Zeitausgleich in mehrwöchigen zusammenhängenden Zeiträumen erfolgt. Danach wäre beispielsweise folgendes Modell theoretisch möglich: Zweieinhalb Jahre mit einer wöchentlichen Normalarbeitszeit von 48 Stunden ergeben sechs Monate frei.
  • Flexibilität in Verbindung mit Sicherheit für den Arbeitnehmer wird in Österreich auch bei Betriebspensionen gefördert. So werden Ansprüche auf Betriebspensionen bei Wechsel des Arbeitsplatzes auf Verlangen des Arbeitnehmers in die Pensionskasse eines neuen Arbeitgebers übertragen und dies unabhängig davon, ob sich diese im Ausland oder Inland befindet.
  • Zudem sollen auch neue Regelungen zur (Eltern-)Teilzeitbeschäftigung dazu beitragen, den Arbeitnehmern mehr Flexibilität im Hinblick auf die Vereinbarung von Berufs- und Familienleben zu ermöglichen. So besteht in Betrieben mit mehr als zwanzig Beschäftigten bis zum siebenten Geburtstag des Kindes bzw. bis zu einem späteren Schuleintritt ein Anspruch auf Teilzeitbeschäftigung, wenn das Arbeitsverhältnis zum Zeitpunkt des Antritts der Teilzeitbeschäftigung ununterbrochen mindestens drei Jahre gedauert hat.[5]

Die Idee hinter „Flexicurity“

Das Konzept beruht auf der Annahme, dass Flexibilität und Sicherheit sich nicht ausschließen, sondern ergänzen. Der geringe Beschäftigungsschutz für Arbeitnehmer wird durch eine hohe Arbeitslosenunterstützung und eine Arbeitsmarktpolitik, die Erwerbslosen Fortbildung ermöglicht und dazu verpflichtet, ausgeglichen. An die Stelle des Kündigungsschutzes tritt die Sicherheit, schnell wieder Arbeit finden zu können. Der soziale Dialog zwischen Arbeitnehmern und ‑gebern ist ein wichtiger Aspekt des „Flexicurity“-Modells. 

Der Forscher André Sapir* war zuständig für einen Bericht der hochrangigen Studiengruppe, die auf Initiative des Präsidenten der Europäischen Kommission ins Leben gerufen wurde. Der Autor klassifiziert die europäischen Sozialmodelle wie folgt: 

  • Das mediterrane Modell (Italien, Spanien, Griechenland): Sozialausgaben konzentrieren sich auf Renten, Schwerpunkt liegt auf Beschäftigungsschutz und Frührentensystemen. Was die Schaffung neuer Arbeitsplätze und die Armutsbekämpfung anbelangt, ist das System eher unwirksam.
  • Das kontinentale Modell (Frankreich, Deutschland, Luxemburg) basiert auf Sozialversicherung beziehungsweise -abgaben, Schwerpunkt auf Erwerbslosenunterstützung und Renten, hoher Kündigungsschutz. Es ist relativ erfolgreich bei der Armutsbekämpfung, aber schlecht bei der Arbeitsplatzschaffung;
  • Das angelsächsische Modell (vor allem Irland, Großbritannien): Viele Billigjobs, Zahlungen geknüpft an regelmäßige Beschäftigung, Aktivierungsmaßnahmen, geringer Beschäftigungsschutz. Nicht erfolgreich bei der Bekämpfung von Armut und Arbeitslosigkeit.
  • Das nordische Modell (Dänemark, Finnland und Schweden, sowie überwiegend auch die Niederlande und teilweise Österreich): Hohe Sozialausgaben und Steuern, geringer Kündigungsschutz, aber hohe Beschäftigungssicherheit, aktivierende Arbeitsmarktpolitik, erfolgreich bei der Arbeitsplatzschaffung und der Verhinderung von Armut.[6]

Der oben genannte Forscher erstellte in diesem Zusammenhang auch folgendes Diagramm:

 
Beschäftigungsquoten und Armutsgefährdungsquoten: 

FRA = Frankreich, GER = Deutschland, EU = EU-Durchschnitt, Cont = Durchschnitt der kontinentalen Systeme, Nord = Durchschnitt der nordischen Systeme, Med = Durchschnitt der mediterranen Systeme, Anglo = Durchschnitt der angelsächsischen Systeme

Seit der Veröffentlichung des ersten Sapir-Berichts ist die Frage, ob das nordische Modell auf Länder mit wirtschaftlichen Schwierigkeiten übertragen werden kann, Gegenstand vieler Diskussionen. Der Blick richtet sich vor allem auf Deutschland, einstmals sogar Motor der EU-Wirtschaft. 

Dieser Klassifizierung zufolge gehört auch Deutschland also zu den ‚kontinentalen’ Ländern. Das Sozialsystem zeichnet sich nicht zuletzt durch einen vergleichsweise hohen Kündigungsschutz aus. Unternehmen beklagen jedoch, dass sie dieser Kündigungsschutz davon abhalten würde, neue Leute einzustellen. In Deutschland ist bisher eben ein ganz anderer Weg eingeschlagen worden, auch wenn seit dem letzten Jahrzehnt – ähnlich wie in Skandinavien – in diesem Zusammenhang die Parole „Fördern und Fordern“ ausgegeben wird. Jedoch da erschöpfen sich fast schon die Gemeinsamkeiten. Die wichtigste Maßnahme der jüngsten Reformen im Bundesgebiet war die Zusammenlegung des Arbeitslosengeldes und der Sozialhilfe, wobei das so bezeichnete „Arbeitslosengeld II“ nun noch dem Sozialhilfeniveau entspricht (345 Euro pro Monat plus Wohngeld; inzwischen auch höchstrichterlich als gesetzeskonform bestätigt). Im ersten Jahr der Arbeitslosigkeit (beziehungsweise nach anderthalb Jahren für die über 55-Jährigen) erhalten Erwerbslose noch zwischen 60 und 67 % ihres früheren Gehalts, wonach sie Empfänger des Arbeitslosengelds II werden. 

Arbeitslose, die über Ersparnisse verfügen und eine Lebensversicherung abgeschlossen haben, können kein Arbeitslosengeld II empfangen, bevor das Geld nicht bis auf ein Schonvermögen i. H. v. € 8.000,– pro Person aufgebraucht ist. Außerdem haben sie keinen Anspruch auf Unterstützung, wenn sie nahe Verwandte haben, die ihren Lebensunterhalt bezahlen können. Neu ist auch, dass Arbeitslose nun gezwungen werden können, eine Arbeit anzunehmen, auch wenn sie für den Lebensunterhalt nicht ausreicht und den Qualifikationen des Arbeitslosen nicht entspricht.[7] 

Mit den Reformen hat sich Deutschland also eher von dem oben dargestellten „Flexicurity“-Modell wegbewegt. Die Kernidee des dänischen Modells besteht darin, das Motivationsniveau von Arbeitslosen hoch zu halten, indem eine großzügige Unterstützung gezahlt wird (wie genannt: bis zu 90 % des früheren Lohns), die es ihnen ermöglicht, ihren Lebensstandard zu halten und die Zeit zu nutzen, ihre Berufsqualifikationen zu verbessern. Im Gegensatz hierzu bedeutet das gegenwärtige deutsche Modell, dass die Menschen ihre Lebensversicherung und private Altersvorsorge aufgeben müssen, so dass ihnen im Rentenalter nichts mehr davon übrig bleibt. 

Gleichzeitig ist der Kündigungsschutz in Deutschland nicht gelockert worden, weswegen zumindest die Arbeitgeberseite damit argumentiert, damit auch weiterhin nur wenige Neueinstellungen vornehmen zu können. Man kann natürlich anzweifeln, ob allein mit der Lockerung des Kündigungsschutzes (in Deutschland in der Regel ohnehin nur sechs Wochen auf das Quartalsende) eine nachhaltige Wende am Arbeitsmarkt erreicht werden kann.

Will man nun skandinavische Lösungsansätze auf Deutschland übertragen, so muss man aber auch berücksichtigen, dass es einige deutliche Unterschiede zwischen beiden Wirtschaftsgebieten gibt. Nicht nur, dass es in der politischen Landschaft Deutschlands ein durchaus geteiltes Echo zu dieser Frage gibt, so ist zu berücksichtigen, dass es anders als in Deutschland in den skandinavischen Ländern:

  • ein Steuer- und kein durch eigene Abgaben finanziertes Sozialsystem gibt. In den skandinavischen Ländern liegt die Mehrwertsteuer bei durchschnittlich 25 % und bereits geringe Einkommen werden rasch steuerlich progressiv belastet. Bereits ein monatliches Nettoeinkommen von umgerechnet € 4.000,– kann in den Bereich einer Spitzenbelastung von über 60 % Belastung hineinwachsen. Diese Betrachtung relativiert sich aber wieder gegen null, wenn die in Deutschland – ähnlich so in Österreich – inzwischen drückend hohen Sozialabgaben addiert werden. Für den Berufstätigen ist die Belastung im Durchschnitt in etwa gleich und möglicherweise müsste man zwischen Aachen und Frankfurt (Oder) sowie Flensburg und Oberammergau nicht zwangsläufig alle Sozialsysteme abschaffen. Man sollte aber – siehe Rentenfrage – der Überlegung nachgehen, ob nicht eine Minderung der geschaffenen Abhängigkeitsverhältnisse vollzogen werden sollte. Dazu gehört auch die Reduktion der sozialen Abgabenlasten bei gleichzeitig steigender Eigenverantwortung. Natürlich heißt das auch ein Abschied vom Vollkaskodenken.
  • Anders als in Deutschland gibt es in den skandinavischen Ländern, aber auch beispielsweise in Österreich und den Niederlanden, eine moderne und effizient funktionierende Arbeitsvermittlung. Diese verwaltet nicht nur die Arbeitslosenvorgänge und erscheint auch nicht insgesamt mit der Frage der Arbeitsvermittlung überfordert. Systemabstürze, in denen beispielsweise die Angaben zu Ausbildungswilligen zu Hunderttausenden vorübergehend verloren gehen und damit für die betroffenen jungen Menschen den Einstieg in das Berufsleben erheblich erschweren, sind in den genannten Ländern offenbar unbekannt. Das Mitwirken privater Vermittlungsagenturen wird nicht als Problem, sondern als zusätzliche Hilfe angesehen.
  • Im Unterschied zu Deutschland einigte man sich bereits in den achtziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts auf eine moderate Tarifpartnerschaft zwischen Arbeitgebern, Gewerkschaften und dem Staat. Dieser darf in Dänemark beispielsweise auch einen Dauerstreik gesetzlich für beendet erklären. Die Notwendigkeit hierzu ist aber zum Glück sehr selten. Während in Deutschland die Gewerkschaften noch immer versuchen, möglichst maximal ein Lohnversicherungsverein für die noch in Lohn und Brot stehenden zu sein, und die Arbeitgeber die daraus resultierenden Mehrbelastungen durch vermehrte Entlassungen gegenfinanzieren, herrschen in Skandinavien bzw. auch in Österreich dagegen ein gutes Vertrauensverhältnis zwischen Arbeitgebern und -nehmern.[8]

Man kann also feststellen, dass die Arbeitslosenproblematik sicher nicht allein mit dem Lockern des ohnehin nur begrenzt wirksamen Kündigungsschutzes gelöst werden kann. Dies sollte wohl eher am Ende einer zuvor erfolgreich geglückten Senkung der Arbeitslosigkeit in Erwägung gezogen werden, denn kurzfristig ist ein Rückbau des Kündigungsschutzes eben gerade kein Mittel, um wieder mehr Arbeit zu schaffen. Gewiss müssen nicht alle Sozialsysteme über Bord geworfen werden, aber es ist sehr ratsam, über eine Belastungsreduktion bei gleichzeitig mehr Eigenverantwortung nachzudenken. Hier bietet Österreich ein gutes Vorbild, denn Ansätze von Flexicurity haben nicht automatisch zu einem Ende der durchaus bewährten Sozialpartnerschaft geführt. Nicht nur, dass damit ein wirtschaftsförderlicher Effekt für Arbeitgeber und -nehmer einhergeht und Abhängigkeitsverhältnisse reduziert werden, auch die öffentlichen Hände erfahren dadurch auf Dauer eine wünschenswerte Entlastung. Steuererhöhungen müssen also damit keineswegs einhergehen. Langfristig kann es naturgemäß sogar Entlastungsspielräume geben. Das größte Problem dürfte aber mentaler Natur sein: Solange es in Deutschland nicht gelingt, wieder – wie in den ersten Nachkriegsjahren – ein gedeihliches Sozialklima des gegenseitigen Vertrauens und der Partnerschaft herzustellen, ist eine gesamtgesellschaftliche Reform bzw. Gesundung nur sehr bedingt wieder möglich. Mit dazu beitragen kann auch ein System von Erfolgsbeteiligungen, z. B. in Firmenanteile. Fernerhin ist eine Entschlackung an Regelungen und Vorschriften endlich vonnöten, auch dies ist ein mentales Problem in deutschen Landen. Nur in ihrer Gesamtheit und dann auch konsequent gelebt, ist nachhaltig wieder eine Besserung zu erwarten.

Zum Weiterlesen:

[1] E-Netzseite Hans-Boeckler-Stiftung: „Flexicurity: einige Überlegungen zu Kernelementen von Flexibilität und Sicherheit“. Abrufdatum: 9. Oktober 2017

[2] E-Netzseite Friedrich-Ebert-Stiftung: Flexicurity: Ein europäisches Konzept und seine nationale Umsetzung“. Abrufdatum: 9. Oktober 2017

[3] E-Netzseite Wikipedia zum Stichwort „Flexicurity“. Abrufdatum: 9. Oktober 2017

[4] E-Netzseite Die Welt: „Was ist ‚Flexicurity’?“. Abrufdatum: 9. Oktober 2017

[5] E-Netzseite NÖDIS – das Dienstgeberportal der NÖGKK: „Betriebliche Mitarbeiterfürsorge“. Abrufdatum: 9. Oktober 2017

[6] E-Netzseite EUROCTIV: „Flexicurity: Europas Arbeitsmarkt-Modell?“. Abrufdatum: 9. Oktober 2017

[7] E-Netzseite Sozialleistungen Info: „Arbeitslosengeld“. Abrufdatum: 9. Oktober 2017

[8] E-Netzseite DANMARK zum Stichwort „Flexicurity“. Abrufdatum: 9. Oktober 2017

* André Sapir, Jahrgang 1950, ist ein belgischer Wirtschaftswissenschaftler, der dem wirtschaftspolitischen Beraterstab der Europäischen Kommission angehört.

Bearbeitungsstand: Freitag, 1. Dezember 2017

Mit Unterstützung von:

Verweis in neuem Fenster öffnen

Ja, senden Sie mir die GENIUS-Briefe gratis zum Kennenlernen an diese meine E-Mail-Adresse:

Mir ist bekannt, dass ich obige Zusendung jederzeit stornieren kann. Dazu muss ich nur auf die letzte Zeile in jedem GENIUS-Brief klicken.
Meine E-Mail-Adresse wird nur für Versandzwecke gespeichert.
 

 
Genius – Gesellschaft für freiheitliches Denken, Verein mit Sitz in Wien. ZVR 127778490
A-1010 Wien, Kärntner Ring 10/Top 2A, Telefon +43/0/650 7982 151, EMail: verein@genius.co.at
Wiedergabe von Genius-Lesestücken nur mit Zustimmung der Genius-Gesellschaft