Internationale Beziehungen in einer multipolaren Welt


Jeder Staat könnte seine Souveränität auf Basis der Gegenseitigkeit behaupten

 
Von Hans Köchler*

Zur Vermeidung von Missverständnissen ist es sinnvoll, zunächst eine Begriffsklärung vorzunehmen, was die Formulierung des Themas „Internationale Beziehungen in einer multipolaren Welt“ betrifft. Dies ist beim Terminus „international“ ziemlich einfach. Trotzdem muss es eigens betont werden, dass damit „zwischenstaatlich“ gemeint ist, da im Deutschen „Nation“ auch noch eine andere Bedeutung hat. Es geht also um die Beziehungen zwischen Staaten und nur in der Folge, sozusagen implizit, zwischen den Völkern und Individuen. Dies steht nicht im Widerspruch zur Tatsache, dass der Staat seine Legitimität aus dem souveränen Status des Bürgers im gemeinschaftlichen Handeln ableitet. Der entscheidende Vorteil einer – zugegeben ziemlich komplexen – multipolaren Konstellation ist jedoch, dass jeder einzelne Akteur, unabhängig von Größe und Macht, einen relativ größeren Manövrierspielraum – man könnte auch sagen Freiheitsspielraum – hat als in der bisherigen unipolaren Konstellation. Ein multipolarer Rahmen ist gerade für kleinere Staaten eine bessere Garantie für die Bewahrung ihrer Unabhängigkeit.

„Multipolar“ und „multilateral“

Der Begriff „multipolar“ bedarf aber einer näheren Erläuterung. Er darf nicht mit dem Begriff „multilateral“ verwechselt werden. Letzterer bezieht sich auf die Form beziehungsweise Methode des außenpolitischen Agierens der Staaten, das Adjektiv „multipolar“ hingegen auf die Machtkonstellation zwischen den Staaten. Das sind zwei kategorial völlig verschiedene Ebenen der Begriffsverwendung. Verträge können zum Beispiel multi- oder bilateral sein; sie können selbstredend nie unilateral sein, da man mit sich selbst keinen Vertrag schließen kann. Sanktionen können unilateral sein, wenn sie einseitig verhängt werden, gleichgültig, ob von einem Staat allein oder von einer Gruppe oder Organisation von Staaten. Sanktionen sind erst dann kollektive Zwangsmaßnahmen, also multilateral, wenn sie vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen im Namen aller, also im Namen der Völkergemeinschaft, angeordnet werden. So kann man etwa sagen, dass ein Staat in einer bestimmten Sache oder generell multilateral agiert, das heißt, gemeinsam mit anderen Staaten Entscheidungen trifft, so wie er in einem Einzelfall oder generell auch unilateral vorgehen kann.

Ganz anders ist es mit „multipolar“. Die Machtkonstellation zu einem bestimmten Zeitpunkt, global oder auch in einer Region, kann unipolar, bipolar oder multipolar sein. Hier geht es – anders als bei „unilateral“, „bilateral“ oder „multilateral“ – nicht um die Zahl derjenigen Staaten, die eine Maßnahme treffen beziehungsweise miteinander abstimmen, sondern um die Zahl der Machtpole auf globaler Ebene. Zur Verdeutlichung des Unterschiedes noch ein Hinweis: Auch in einer multipolaren Ordnung kann ein Staat – wenn er will – unilateral handeln, wenn er sich stark genug dazu fühlt. Wenn es nur ein Machtzentrum gibt, dann wird der dominierende Staat jedoch dauernd in Versuchung sein, so zu handeln, wie er will, und sich nicht mit anderen abstimmen, da es eben kein Gegengewicht zu seiner Macht gibt. Er kann aber aus eigenem Ermessen auch in einer solchen Konstellation in Einzelfällen multilateral agieren, das heißt, seine Position mit anderen Staaten abstimmen – wenn er denn dazu den Großmut oder – je nach Perspektive – die Langmut aufbringt.

Drei entscheidende Fragen zum Thema

Nach dieser Erläuterung können wir in medias res gehen. So wie es sich mir darstellt, sind die drei entscheidenden Fragen zum Thema – wie es international in einer multipolaren Welt weitergehen soll – folgende:

  • Welches ist der Handlungsspielraum der staatlichen Akteure in einer multipolaren Konstellation, die idealerweise, aber nicht notwendig, auch ein multipolares Machtgleichgewicht bedeutet?
  • Was ist das Besondere der internationalen Beziehungen, wenn es mehr als zwei Machtpole gibt, das heißt im Unterschied zu einer unipolaren beziehungsweise bipolaren Konstellation?
  • Was sind die Zukunftsperspektiven zwischenstaatlichen Handelns in einem multipolaren Kontext – beziehungsweise, ganz konkret, hic et nunc: Wie kann der Übergang von einer unipolaren zu einer multipolaren Konstellation erfolgen?

Die Welt in einer Übergangsphase

Es ist, glaube ich, uns allen klar, dass sich die Welt zurzeit in einer solchen Übergangsphase befindet und dass wir es augenblicklich mit einer Art Mischform zu tun haben. Die Weltordnung ist nicht mehr exklusiv unipolar, aber sie ist auch noch nicht in vollem Sinne multipolar. Es ist offenkundig, dass eine solche Zeit des Umbruchs Instabilität und Risiken für alle bedeutet. Es gibt aber noch eine weitere Unsicherheit. In dieser Übergangsphase ist es durchaus möglich, dass sich eine neue Bipolarität herausbildet – Stichwort „Vereinigte Staaten versus China“. Man kann die Dynamik des globalen Kräfteparallelogramms nicht so genau abschätzen.

Ein Rückblick in die Geschichte

Damit man die gegenwärtige Situation richtig einordnen und die Chancen und Perspektiven des staatlichen Handelns realistisch einschätzen kann, ist ein kurzer historischer Rückblick geboten. In den Jahrhunderten seit dem Beginn staatlicher Organisation waren die internationalen Beziehungen im Wesentlichen so etwas wie ein Kräftemessen nach den Gesetzen der Selbsthilfe. Es gab keinen normativen (rechtlichen) Rahmen dafür. Zur Beschreibung dieses Umstandes gibt es im Deutschen den treffenden Ausdruck „Souveränitätsanarchie“.

Ab dem 17. Jahrhundert, vor allem seit dem Westfälischen Frieden am Ende des Dreißigjährigen Krieges, hat man versucht, Spielregeln für das zwischenstaatliche Verhalten – und zwar bereits in einer Art multipolarem Rahmen – zu formulieren. Aber erst seit dem 19. Jahrhundert gibt es Ansätze zu einer universalen Kodifizierung von Regeln, an welche die Staaten gebunden sind, beziehungsweise zu deren Einhaltung sie sich freiwillig verpflichtet haben. Hier könnte man als Beispiele die Heilige Allianz nach den Napoleonischen Kriegen oder – Ende des 19. Jahrhunderts – die Einigung auf die sogenannte Haager Landkriegsordnung und schließlich, schon im letzten Jahrhundert, den Beschluss eines Statutes für eine Organisation namens Völkerbund beziehungsweise – einen Weltkrieg später – die Organisation der Vereinten Nationen anführen. Allerdings muss man sich eingestehen, dass es bis zum heutigen Zeitpunkt kein Regelsystem zur einheitlichen und allgemeinen Durchsetzung der zwischenstaatlichen Normen, auf die man sich geeinigt hat, gibt. Der Fortschritt über die Jahrhunderte hinweg besteht letztlich nur darin, dass man all diese Regeln und Prinzipien immer weiter kodifiziert und präzisiert hat.

Realpolitisches Potenzial und rechtliche Rahmenbedingungen

So werden die internationalen Beziehungen, was die Positionierung eines jeden Staates in der Weltgemeinschaft angeht, auch am Beginn unseres Jahrtausends weiterhin durch eine Art Wechselspiel zwischen zwei Faktoren definiert: dem realpolitischen Potenzial einerseits und den rechtlichen Rahmenbedingungen andererseits. Keinen dieser Aspekte kann man isoliert vom anderen betrachten.

Zunächst zum realpolitischen Potenzial: Gemeint ist damit die Fähigkeit eines Staates, seine vitalen Interessen – auf amerikanisch „the national interest“ – zu artikulieren. Diese wird einerseits von den wirtschaftlichen, militärischen und technologischen Parametern, also dem faktischen Machtpotenzial eines Staates, bestimmt. Inzwischen ist es auch Mode geworden, dem noch den Aspekt von „soft power“ hinzuzufügen. Andererseits hängt es auch vom taktisch-diplomatischen Geschick eines Staates ab, wie er sich jeweils konkret – mit dem Machtpotenzial, über das er verfügt – in die verschiedenen Diskurse einbringt und imstande ist, an der wechselseitigen Artikulation der Interessen teilzunehmen beziehungsweise seine Interessen mit den anderen auf der Basis der Gegenseitigkeit auszuhandeln. Dieses diplomatische Geschick – wie es sich etwa in der Bündnispolitik eines Staates zeigt – ist ganz wesentlich auch Teil der realpolitischen Stärke und damit etwas, was zum faktischen Machtpotenzial hinzukommt. Ein besonders eindringliches Beispiel dafür ist die Rolle, die Talleyrand auf dem Wiener Kongress gespielt hat, wo er in Vertretung des nach-napoleonischen Frankreichs – des Kriegsverlierers! – trotz eines radikal reduzierten Machtpotenzials seines Landes imstande war, in den Verhandlungen eine ganz entscheidende Rolle zu spielen.

Kodifizierte rechtliche Prinzipien statt „Souveränitätsanarchie“

Der zweite Faktor, der neben dem realpolitischen Potenzial von Bedeutung ist, sind die rechtlichen Rahmenbedingungen. Diesbezüglich besteht ein wesentlicher Unterschied zur vormodernen Zeit der Souveränitätsanarchie. Während die Interessengegensätze früher im wesentlichen kriegerisch ausgetragen wurden, können sie jetzt – seit es in Vertragswerken kodifizierte rechtliche Prinzipien gibt – auch nach klaren Regeln verhandelt werden. Das laufend komplexer werdende zwischenstaatliche Normengefüge sollte – zumindest von der Konzeption her – dem staatlichen Akteur Sicherheit in zweifacher Weise bieten: einerseits im konkret-realen, man könnte auch sagen: physischen Sinn – als Schutz vor Angriffen und Eingriffen in seine Souveränität. Dies ist die Bedeutung der Bestimmungen zum Beispiel in der UNO-Charta oder früher bereits im Briand-Kellog-Pakt. Andererseits soll das Normengefüge aber so etwas wie Planungssicherheit – nach dem Grundsatz von Treu und Glauben – bieten. Ein Staat soll sich darauf verlassen können, dass die anderen Staaten nach dem Regelsystem, auf das man sich geeinigt hat, handeln.

Das Dilemma der Vereinten Nationen

Dieser zweite Faktor – die rechtlichen Rahmenbedingungen – ist jedoch weiterhin nicht vollständig entwickelt. Er bleibt abstrakt, wenn man ihn nicht im Zusammenhang mit dem realpolitischen Potenzial sieht. Was nützen die schönsten Regeln, die formaliter – auf dem Papier – gelten, wenn ein Staat nicht in der Lage ist, ihre Einhaltung gegenüber anderen, potenziell stärkeren Akteuren anzumahnen. Genau dies ist seit ihrer Gründung das Dilemma der Organisation der Vereinten Nationen als Garant von Recht und Frieden auf globaler Ebene.

Unipolarität macht rechtliche Rahmenbedingungen weitgehend wirkungslos

Die beiden Faktoren – das realpolitische Potenzial und die rechtlichen Rahmenbedingungen – kommen je nach der Struktur des internationalen Systems (unipolar, bipolar, multipolar) in unterschiedlicher Weise zum Tragen. Wenn einer dominiert – also in einer Situation der Unipolarität –, bleiben die Faktoren, die ich unter dem zweiten Gesichtspunkt erwähnt habe – die rechtlichen Rahmenbedingungen –, weitgehend bedeutungs- beziehungsweise wirkungslos. Vor allem die kleinen und mittleren Staaten verlieren in einer solchen Konstellation – wir haben es alle in den letzten Jahrzehnten beobachten können – den Handlungsspielraum, den sie zum Beispiel in der bipolaren Ordnung des Kalten Krieges hatten. Unter Bedingungen der Unipolarität wird sich der Hegemon an die rechtlichen Rahmenbedingungen nur halten, solange diese seinen vitalen Interessen nicht entgegenstehen. Man könnte zur Illustration auf die Politik von Donald Trump verweisen. Die einseitige Aufkündigung des Iran-Abkommens durch die USA hat auch den lange Zeit Gutgläubigen die Folgen einer unilateralen Politik drastisch vor Augen geführt. Wenn ein Staat sich so mächtig fühlt, dass er glaubt, auf andere keine Rücksicht nehmen zu müssen, dann wird er etwa Verpflichtungen aus bindenden Resolutionen des UNO-Sicherheitsrates oder Verpflichtungen, die eine Vorgängerregierung eingegangen ist, einfach ignorieren, falls die amtierende Regierung der Meinung ist, dass eine solche Haltung den nationalen Interessen besser entspricht.

In einer unipolaren Konstellation kommt es also für die Mitglieder der internationalen Gemeinschaft nicht so sehr auf die formal geltenden Normen, sondern auf die realpolitische Positionierung an: entweder als Vasall des Hegemons – dies war zum Beispiel über lange Zeit hinweg die Rolle Deutschlands im Verhältnis zu den USA – oder in einem Versuch, sich mit Gleichgesinnten zusammenzutun. Ein Beispiel für Letzteres sind transnationale Kooperationsformen wie etwa BRICS oder auch Initiativen auf regionaler Ebene wie die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit. Dabei geht es um eine Koordination der Politik unter gleichgesinnten Staaten mit dem Ziel, dem Druck des Hegemons zu widerstehen.

Strategie der Machtgewinnung auf rein militärischem Gebiet

Unter den realpolitischen Optionen gibt es auch die Möglichkeit, dass einzelne Staaten eine Strategie der Machtgewinnung auf rein militärischem Gebiet verfolgen, insbesondere mit Bezug auf Massenvernichtungswaffen. Was dies bedeutet, hat man in jüngster Zeit am Beispiel der Krise um Nordkorea beobachten können. Zur Problematik der Nuklearwaffen im realpolitischen Kontext gibt es auch ein interessantes – sibyllinisches – Gutachten („Advisory Opinion“) des Internationalen Gerichtshofes, der in seiner Antwort auf die ihm von der UNO-Vollversammlung gestellte Frage zur Zulässigkeit von Nuklearwaffen das Tabu angesprochen hat, ob in einem Fall, in dem es um das Überleben eines Staates als Staat geht, die Frage des Einsatzes von Massenvernichtungswaffen nicht anders als lediglich formal-rechtlich gesehen werden muss.

Mehr Handlungsspielraum in einer multipolaren Ordnung

Die hier nur kurz skizzierten Handlungsoptionen von Staaten im unipolaren Kontext enthalten bereits die Ansätze zur Entstehung einer multipolaren Ordnung, in der mehr als zwei Machtzentren die Spielregeln der internationalen Beziehungen aushandeln und ihre Interessen sodann im Rahmen dieser Spielregeln artikulieren. Es ist offenkundig, dass der einzelne Akteur in einem solchen Rahmen – verglichen mit dem unipolaren Szenario – einen wesentlich größeren Handlungsspielraum besitzt. Er ist eben nicht mehr einem Hegemon auf Gedeih und Verderb ausgeliefert, sondern kann seine Interessen in Kooperation mit anderen Akteuren artikulieren, wobei es stets mehr als eine Option gibt. Er kann sich einem regionalen Verbund anschließen oder einen solchen mitgründen oder in einem transnationalen Kooperationsforum mitwirken. Beispiele hierfür sind etwa das bereits erwähnte Format von BRICS oder die G 20. Ein Staat kann sich allenfalls auch, wie die Außenpolitik der Schweiz eindrücklich demonstriert, als neutraler Mittler positionieren. In einer bipolaren Konstellation, wie sie im Kalten Krieg bestand, kann diese Politik allerdings eine wesentlich größere Wirksamkeit entfalten. (Dies entspricht auch der Erfahrung der österreichischen Diplomatie bis zum Eintritt in die Europäische Union.) 

Kein Zwang, sich einem der Machtzentren zuzuordnen

In diesem Vergleich der Typen der Weltordnung ist es wichtig, festzuhalten, dass Multipolarität nicht bedeutet, dass jeder Staat gezwungen wäre, sich einem der existierenden Machtzentren zuzuordnen (also unterzuordnen) – und dass dadurch dann kleine Staaten gleichsam marginalisiert würden. Multipolarität heißt vielmehr, dass es mehrere Machtpole gibt, die sich sowohl um Einzelstaaten als auch um Staatengruppen oder zwischenstaatliche Organisationen bilden können, welche aber nicht notwendig den gesamten Globus abdecken. Auch hier besteht die grundsätzliche Möglichkeit für den einzelnen Staat, sich zu absentieren beziehungsweise selbst zu entscheiden, ob er die allfällige zusätzliche Sicherheit durch Einbindung in eine bestehende Organisation braucht oder nicht. Hier gibt es einen breiten diplomatischen Ermessens- und Handlungsspielraum. Es ist also nicht so, dass kleine Staaten gezwungen wären, sich irgendwo anzuschließen oder in eine Gruppierung einzuordnen.

Ein multipolarer Rahmen ist gerade für kleinere Staaten eine bessere Garantie für die Bewahrung ihrer Unabhängigkeit als ein hegemoniales, aber auch ein bipolares System. Auch wenn in einer Konstellation mit zwei Machtpolen neutrale Staaten mit entsprechendem diplomatischem Geschick ihr „Gewicht“ in Einzelfällen besser zur Geltung bringen können als in einem multipolaren Kontext, ist unter den strukturellen Bedingungen dieses Machtgleichgewichtes die Gefahr, in den Sog regionaler Dominanz eines der beiden Machtpole zu geraten beziehungsweise dem „Hinterhof“ der jeweiligen Supermacht zugeschlagen zu werden, größer als bei einer Vielzahl von miteinander konkurrierenden oder miteinander koalierenden, sich dynamisch im Kräfte-Parallelogramm stets neu positionierenden Staaten.

Weltstaat und Weltregierung sind keine Lösung

In der sich bereits abzeichnenden multipolaren Welt der Zukunft liegt auch die Chance für jeden einzelnen Staat, seine Souveränität in frei ausgehandelter Kooperation mit den anderen auf der Basis der Gegenseitigkeit zu behaupten. Trotz der zugegebenermaßen starken Volatilität dieser Konstellation ist dies wohl die bessere Option als die Herausbildung eines Weltstaates, dessen politischer Alltag – wenn ich das ironisch so sagen darf – strukturell durchaus den Verhältnissen in einer unipolaren Weltordnung ähnlich wäre. Der Hegemon, der allen Staaten seinen Willen aufzwingt, würde in einer Weltstaatskonstruktion lediglich durch eine Art Weltregierung ersetzt, die die Vielfalt der Völker und Kulturen mit ihrer vom Begriff her notwendigen zentralen Machtausübung absorbieren würde. Hier ist durchaus eine strukturelle Ähnlichkeit zur Unipolarität gegeben.

Gestatten Sie mir zum Ausklang noch eine Art ceterum censeo. Die UNO, die nach dem Zweiten Weltkrieg gegründete Organisation der Vereinten Nationen, wird als weltumspannendes Projekt nur überleben, wenn sie sich von der Idee einer Weltregierung durch den mit diktatorischen Vollmachten ausgestatteten Sicherheitsrat verabschiedet und ihr die Transformation in Richtung eines normativen und organisatorischen Rahmens für ein neues multipolares Machtgleichgewicht gelingt. Die fortgesetzte Unterordnung der Weltgemeinschaft unter den Willen der damals fünf mächtigsten Staaten – das war die Multipolarität von 1945! – ist in dem neuen, sich jetzt abzeichnenden Rahmen ein gefährlicher und letztlich systemsprengender Anachronismus. 

 
*Prof. Dr. Dr. h. c. Hans Köchler war von 1990 bis 2008 Vorstand des Institutes für Philosophie an der Universität Innsbruck. Heute ist er Vorsitzender der Österreichischen Arbeitsgemeinschaft für Wissenschaft und Politik, Kopräsident der Internationalen Akademie für Philosophie und Präsident der International Progress Organization, die er 1972 mit gründete. Köchlers Forschungsschwerpunkte sind u. a. Rechtsphilosophie, politische Philosophie und philosophische Anthropologie. Hans Köchler setzte sich seit den frühen siebziger Jahren mit zahlreichen Publikationen, Reisen, Vorträgen und durch sein Mitwirken in verschiedenen internationalen Organisationen für einen Dialog der Kulturen ein, insbesondere für einen Dialog zwischen westlicher und islamischer Welt. 1987 lancierte Köchler gemeinsam mit dem Nobelpreisträger Seán MacBride den „Appell von Juristen gegen den Atomkrieg“ und unterstützte eine Initiative vis-à-vis der UNO-Generalversammlung für ein Gutachten des Internationalen Gerichtshofes (IGH). Als ein Ergebnis weltweiter Bemühungen formulierte der IGH schließlich ein Gutachten, in dem die Völkerrechtswidrigkeit eines Atomwaffeneinsatzes festgestellt wurde. Köchler nahm immer wieder zur Frage der Reform der Vereinten Nationen Stellung und forderte deren Demokratisierung. 

Bearbeitungsstand: Sonntag, 27. Jänner 2019

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